WWW.GLAZYCHEV.RU
Сайт В.Л.Глазычева


Россия: принципы пространственного развития

Вторая редакция

Центр стратегических исследований ПФО

Между первым докладом ЦСИ (2000г.), посвященным феномену новой регионализации России, и настоящим докладом промежуток всего в четыре года, однако за это время мы перешли на другой уровень понимания: от общетеоретических установок к положительному знанию, накопленному в опыте. Во-первых, мы могли достаточно подробно исследовать состояние поселений во всех областях и республиках Приволжского федерального округа. Во-вторых, в сотрудничестве с региональными и муниципальными администрациями, были разработаны эскизные стратегии развития для Пермской, Ульяновской и Кировской области, поверенные аналогичной работой коллег в Северо-Западном (Псковская область) и Центральном (Тверская область) округах. В-третьих, были предприняты небезуспешные попытки отстроить программно-проектные работы на низовом (административный район) и среднем (группа районов) субрегиональных уровнях. Наконец, на этот же промежуток времени пришлась реконструкция Правительства РФ, совмещенная как с анализом ранее принятых Федеральных целевых программ, так и с подготовкой нового поколения отраслевых и региональных стратегий Министерством регионального развития.

Развитие — рост — разрастание — плановая идеология

Вставка 1

Конкуренция регионов в условиях глобализации (по материалам Института «Евроград»)

Понятие территориальной конкуренции базируется на теории конкуренции предприятий, понимаемой как соревнование между предприятиями, которые поставляют товары на один и тот же рынок. В этих терминах конкуренцию территорий в целом можно определить как соревнование между регионами и городами в их стремлении «завоевать» различные группы потребителей местных ресурсов и условий жизнедеятельности...

Как решение, так и сама постановка задачи развития России в специфических условиях начала XXI в. чрезвычайно осложнена не только внешними обстоятельствами, не только трудностями отстройки системы управления-регулирования в народном хозяйстве страны, но и затруднениями в понимании стратегического планирования. Это осложняет как вхождение России в Большую Европу и глобальные системы на правах равного партнера, так и реорганизацию социально-экономической жизни страны под задачу умножения её ВВП. Речь идёт о понятийной невнятности, сопряженной с вопросами развития.

Длительная самоизоляция страны в советскую эпоху привела, в частности, к тому, что в России сложилась по-своему систематизированная цепочка понятий, которым практически невозможно найти эквиваленты в языке глобальных отношений, тогда как напротив — понятиям, давно уже ставших общеупотребимыми, не удается найти полновесных русских эквивалентов.

Таковы «народнохозяйственное планирование», «Госплан», «единая (региональная) система расселения» и т.п. Есть выражения, иллюзорно идентичные общеупотребимым, вроде «регионального планирования», но невозможно простым образом выразить на русском языке содержание понятия comprehensive planning (скорее всего: целостное планирование, чему отчасти соответствует привычное «комплексное планирование»). Смысл понятия sustainable development скорее искажается, чем передается выражением «устойчивое развитие». Хотя во всех документах на русском языке оно разъясняется как развитие с минимизацией ущерба для будущих поколений, в практической работе по планированию и управлению это разъяснение выпадает из внимания разработчиков. С другой стороны, на европейские языки невозможно перевести тривиальные в русском языке выражения «градостроительство» или «градостроительное проектирование», использование которых в России с начала ХХ в. привело к тому, что «градостроительное проектирование» было прописано по архитектурно-строительной части. Следствия такой понятийной подстановки легко прочитываются как в прежней, так и в новейшей редакции Градостроительного Кодекса Российской Федерации.

Вставка 2

Сетевое сотрудничество территорий, способствуя обмену опытом, распространению инноваций и передовой практики, осуществляется на мировом уровне, в рамках макрорегионов, в национальных и региональных масштабах.

На общемировом уровне выделяются Всемирная Федерация объединенных городов (UТО) и Международный Союз местных властей (IULA), которые в настоящее время ведут работу по объединению своих организаций с января 2004 г. для усиления «голоса» местных властей в мировой политике...

Термин «пространственное развитие» утвердился в Европе, Канаде, а затем в США к началу 70-х годов ХХ в., хотя употреблялся с начала 30-х годов (Округ Метрополии Торонто — Toronto Metropolitan Unit сформирован в 1934 г.). Термин излишне расширен по содержанию, но во всяком случае относится к «большому пространству» стратегического: от масштаба страны до масштаба крупнейшего города или масштаба графства, приблизительно соответствующего размерностью некрупному административному району в России. Наиболее важна сущностная, генетическая связь этого понятия с представлением о стратегическом планировании в отличие от планирования оперативного и текущего. Как писали Джон Брайсон и Роберт Эйнсветлер в книге «Стратегическое планирование» (Страсбург, 2002), «Планирование всегда было эволюционирующей областью деятельности. Подъем стратегического планирования попросту являет собой один из новейших вызовов, возникающих перед профессией. Стратегическое планирование являет собой упорядоченное усилие по принятию фундаментальных решений и действий, которые форматируют и предопределяют — что данная организация, или иная крупная целостность, делает, и почему она эта делает. Оно позволяет руководителям и лицам, принимающим решения, мыслить и действовать стратегически».

Относительно недавнее понятие «пространственное развитие» оказалось сразу же прочно привязано к содержанию «стратегического планирования» через инструментальное понятие «пространственное планирование».

Было наконец осознано, что всякое стратегическое планирование (соответственно, аналитика и прогнозирование) осуществляется в пространственных координатах — непосредственно или опосредованно, через юридические или финансовые институты. Более того, практически повсеместно в мире было осознано, что стратегическое планирование, стратегическое мышление в целом невозможно вне пространственных координат действия. Речь идёт, разумеется, не только и не столько о прямоугольных координатах, давно спроецированных на поверхность Земли, сколько о полярных. Мы так или иначе оперируем представлениями о полях, а значит о границах полей действия сил, об их взаимоналожении, об их энергетических узлах,что в науке географии называется однородным или узловым районированием, а также центр-периферийными связями.

Применение прилагательного «пространственное» к развитию, строго говоря, излишне, поскольку развитие осуществимо, и развитие счётно исключительно в некой пространственной рамке. «Пространственное» в наше время стало необходимым прилагательным только потому, что на солидный промежуток времени в управлении, а главное, в экспертном сообществе, обслуживающем управление, возобладал схематизм нормативно-численного представления о действительности. Бюджетное управление в этом отношении наиболее характерно — в его природе координаты «точки» заменяются, фигурально выражаясь, почтовым кодом (бюджетный код).

Никто не подвергает сомнению необходимость абстрагирования такого рода, однако обеспечить развитие, а не простое воспроизводство, возможно только в том случае, если нормативно-численное представление будет дополнено пространственно-связевым. Дело в том, что к «адресу» или коду приписаны лишь некие числовые величины (население в первую очередь, инфраструктура жизнеобеспечения, производственные мощности, энергопотребление и т.п.). Явная недостаточность такого рода характеристик в практике управления вызывает появление публичных или неафишируемых комментариев, которые приписывают «точке» особые качества. Это качества объективные, вроде значения «точки» для обеспечения обороноспособности страны, или субъектно-политические, за счёт чего «точки», будь то макрорегион, микрорегион или город, описываются в категориях «точка развития», «депрессивный регион» и т.п.

Упорядоченной соотнесённости между этими двумя семействами качеств не просматривается, что открывает широчайшие возможности для сугубо неформальных взаимодействий между центрами управления.

Специфика представимости заключается в том, что при взгляде из управляющего федерального центра в роли «точек» выступают т.н. регионы, из региональных центров — районы и отдельные города, из районных центров — большинство поселений (но не все поселения). В результате реальная карта подменяется схемой пирамиды, основанием которой служат меньшие пирамиды, вследствие чего в пространстве управленческих представлений оживает принцип Средневековья: «вассал моего вассала — не мой вассал».

В недавней истории Советского Союза присутствовала некая пространственность стратегического мышления. Она была задана уже тем, что пространство страны программно было накрыто иерархически упорядоченным полем однопартийности, которое в свою очередь порождало и поддерживало структурированное по отраслям управленческое поле т.н. планового хозяйства.

Пространственность советской страны представлялась как однородная, гомогенная, за исключением признания роли климатических и сейсмических зон, которые учитывались не только в строительных нормах, но и в сложной системе коэффициентов, надбавок к зарплате и льгот[1].

Вставка 3

Проблема и полемика

Детальный отзыв на вторую редакцию доклада, представленный С.С.Артоболевским, понуждает к дополнительной аргументации в пользу целостной трактовки пространственного развития. Несомненно, исторически сложились два вида развития территориальных систем, два вида планов и две политики...

Если судить не по одному лишь словарю публичных выступлений, но по реальным действиям, постсоветская верхушка управления, включая как федеральное правительство, так и правительства субъектов федерации, по-прежнему мыслит себя в монополярной схеме, лишь сугубо вербально и механически дополнив эту простейшую конструкцию пространства деятельности представлениями о глобальных процессах. Крупнейший, экспортно-ориентированный бизнес, в свою очередь, оперируя отчасти в соответствии с глобальными правилами игры, обязан принимать такую монополярную схему как факт, и явное нарушение такой конструкции (дело ЮКОСа как наиболее очевидный пример) вызывает немедленную, жёсткую реакцию государственной власти. По множеству причин Россия оказалась в противофазе относительно глобального процесса (в его западной трактовке, во всяком случае). Множество западных источников указывают на относительное сокращение роли национальной государственной машины. Хотя последняя всё ещё сохраняет ключевую позицию в экономической, социальной и отчасти культурной жизни стран, её возможности и формы её функционирования заметно изменяются. Как подчеркивает известный социолог и политолог Мануэль Кастелз, «национальное государство все в большей степени бессильно в том, что касается монетарной политики, бюджетирования, организации производства и торговли, сбора налога с корпораций и исполнения социальных обязательств. В целом, оно утратило большую часть своей экономической мощи, хотя и сохраняет некоторые возможности регулирования и относительный контроль над своими подданными»[2].[] Теперь часть государственных полномочий перехвачена транснациональными корпорациями, часть — надгосударственными институтами (НАТО, Евросоюз), часть — неоимперской конструкцией политики США. Россия не свободна от первого и, увы, отчасти от третьего и второго (достаточно указать давление на российское нормоустановление в связи с планируемым вступлением в ВТО). Отчасти по этим причинам, отчасти в надежде на использование преимуществ модели государственного капитализма и опираясь на ранее накопленный военно-стратегический потенциал, Россия вошла сейчас в стадию усиления роли моноцентричной государственной машины, тогда как процесс федерализации, разворачивавшийся в 90-е годы с множеством эксцессов, оказался приостановлен. При несомненных и неизбежных издержках этой переходной стадии необходимо видеть в ней ресурсную базу для переосмысления и переструктурирования систем стратегического планирования и управления развитием на территории России.

С одной стороны, понятный страх перед распадом страны под воздействием как внешних, так и внутренних центробежных факторов, с другой — стремление удерживать монополярную схему по соображениям удобства линейного управления (отчасти подлинного, отчасти иллюзорного), с третьей — навык использования сугубо численных схем привели к тому, что все богатство пространственности страны оказалось сведено к почти сотне парных конструкций «Центр — регион».

При этом регионы трактуются как учётные табличные «строки», тогда как даже крупнейшие муниципальные образования[3],[] не говоря о малых, присутствуют в сознании «Центра» исключительно как досадное осложнение — в случае крупнейших и особенно катастрофичных в политическом отношении «локусов». Памятные осложнения на Камчатке (т.е. в городе Петропавловске, отодвинувшем в тень все прочие поселения), во Владивостоке, на Сахалине или в Ульяновской области (т.е. в Ульяновске, так как ни близкий Новоульяновск, ни отдаленный Димитровград не фигурировали в отчетах и в прессе) и в других местах лишний раз дают понять, что весь регион оказывается событийно отождествлен с муниципалитетом. Это досадное, с точки зрения «Центра», усложнение пространственной схемы страны немедленно исчезает, как только кризис удается отчасти ослабить, и тогда «точка» региона полностью восстанавливается в правах[4].

Новая редакция закона об основах местного самоуправления и соответствующие поправки в Бюджетном кодексе прозрачным образом подтверждает правоту нашего суждения. Так, не только дотации и субвенции из региональных фондов, но и федеральные субвенции на осуществление государственных полномочий могут поступить в муниципалитет не напрямую, а исключительно через субъект федерации[5].[] Тем самым ключевой для МСУ принцип субсидиарности, предполагающий максимальное приближение управляющей инстанции к уровню возникновения проблем, практически оказался отброшен, а процесс частичной муниципализации управления — остановлен в развитии, заморожен.

Постсоветский «Центр» до настоящего времени не в состоянии (правительство не имеет надлежащих инструментов учета) усмотреть внутриконфликтные узлы развития как экономического, так и политического пространства страны в давно обозначивших себя «парах», складывающихся на отношениях между первыми и вторыми городами в субъектах федерации. Лишь по советской традиции два «вторых» города как-то различимы из «Центра»: Тольятти и Набережные Челны, тогда как весьма существенные «пары» Пенза — Кузнецк, Ульяновск — Димитровград, Оренбург — Орск, Вологда — Череповец, Кемерово-Новокузнецк и т.п. не признаны ни как объект учета, ни тем более планирования. Уже одного этого примера достаточно для того, чтобы утверждать: предъявленность реальной пространственности страны через множество обособленных учётных, парных конструкций «Центр-регион» означает в действительности отказ от пространственности вообще.

Вставка 4

Совершенствование управления региональным развитием в РФ..

Понятийная путаница, культивировавшаяся на протяжении всей советской эпохи, среди прочего привела к жестокому недоразумению, продолжающему оказывать сильное воздействие на управленческое мышление и в наши дни. Так, сугубо советский вариант плановой индустриализации, сопровождавшейся созданием слободских по духу поселений, во всех своих проявлениях зависимых от крупного предприятия, формально получил наименование «урбанизация». Единственным основанием для такой понятийной подмены стало перемещение значительных масс людей из села в индустриальные поселения, т.е. сугубо учётная, статистическая схематизация. Запрет на допущение мысли о жизненной необходимости формирования городских сообществ напрямую следовал из запрета на социологические исследования. Запрет на допущение мысли о муниципальном самоуправлении напрямую следовал из принципа политической моноцентричности.

Более того, масштабная реконструкция поселений в эпоху Хрущёва сводилась к созданию новых «спальных» районов на незастроенных окраинах  — при игнорировании старых городских ядер, что дополнительно повлияло на то, что между городом, т.е. социальным организмом, и «урбанизированной территорией» был поставлен знак тождества. Наконец, понятийная путаница (городское планирование, напомним, было замещено «градостроительным проектированием») сделала невозможным признание факта существования агломераций — «склейки» поселений в группы, пользующиеся одним и тем же природным и демографическим ресурсом. Хотя значимость транспортных магистралей как связей признавалась уже только по оборонным соображениям, в транспортных коридорах не могли усмотреть не только технические, но также экономические и социальные системы.

В постсоветской управленческой действительности «города», ранее определяемые через их место на оборонно-промышленной карте, отчасти на политической (что скорее относилось к столицам союзных республик), определяются в первую очередь как адреса катастроф ЖКХ (реже — предкатастрофического состояния ЖКХ), во вторую, уже только на карте региона — как адреса бюджетирования. Различение роли городов как точек роста означает неизбежно признание за ними известной субъектности, что недостижимо вне рамок пространственного подхода.

Вставка 5

Программа справедливо указывала на низкую эффективность сложившейся практики финансирования множества ФЦП через Фонд регионального развития, на целесообразность консолидации средств для поддержки мероприятий, нацеленных на сокращение разрывов между регионами. Тем не менее, нельзя утверждать, что программно-целевой характер программы обоснован сколько-нибудь последовательно...

Пространственное развитие, воспринятое как идеологически, так и технологически, способно выступить как эффективное средство «расшивки» интенсивно обсуждаемых, ключевых проблем. Среди них формирование федеральной региональной политики в её территориальном аспекте, вопрос укрупнения субъектов Федерации, что неизбежно означает отказ в субъектности ряда территорий; выявление точек (узлов) роста, вопрос о выборе мест управленческих центров (транспортная логистика, финансы); согласование политик в сфере образования, формирования рынка труда и в области внутренней и внешней миграции; согласование внутрироссийских инструментов территориального планирования с европейскими и пр. Неэффективное размещение населения, недостаток ресурсов в точках реального роста, неэффективный рисунок транспортных коммуникаций, унаследованный от предыдущих эпох — всё это мощно тормозит развитие страны.

Аналитическая работа, осуществленная в масштабе ПФО и проверенная на отдельных территориях СЗФО и ЦФО нашими коллегами, приводит нас к убеждению, что неэффективная пространственная организация деятельности на территории страны обходится ей потерей, как минимум, 2-3% ВВП ежегодно.

История вопроса

1. Продуктивная стадия. Стратегическое, макрорегиональное видение страны не было вовсе чуждо пред- и послереволюционной России[6],[] однако необходимо зафиксировать поступательную деградацию этой формы представления. Её вершиной — на мировом уровне — стала деятельность знаменитой КЕПС, Комиссии по изучению естественных производительных сил России, созданной в 1915 г. и возглавлявшейся В.И.Вернадским. Основанием для работы комиссии стал массив обширной, хотя и не систематизированной деятельности земских исследователей. Ведущей идеологией КЕПС было практическое использование научных результатов геологии, минералогии, ботаники, зоологии и других естественных наук для рационального использования природных богатств; бурное развитие экспедиционных работ и сочетание экспедиционных и лабораторных исследований; формирование и развитие в России широкой сети исследовательских институтов. Крупнейшим недостатком этой работы было игнорирование человеческого капитала, понятное как в связи с экстремальными условиями кризиса государственной машины во время войны, так и за счёт общей тогда неразвитости социологического знания. Работа по макрорегионированию страны, произведенная этой комиссией, остается чрезвычайно важным образцом интеллектуальной отваги пространственного планирования, свободного от груза прежних стереотипов. На конец 1921 г. в Петрограде насчитывалось 25 отделений Комиссии, в Москве — 11. На основе КЕПС, обеспечивавшей организационное оформление существовавших и новых научных направлений, сформировалось 16 научно-исследовательских институтов.

2. Репродуктивная стадия. План ГОЭЛРО 1920 г., в основу которого были положены труды КЕПС, отчасти сужал мыслительную базу программирования и тем более проектирования, однако сохранял главную характеристику своей предшественницы — целостность рассмотрения пространства страны. Социально-демографический компонент программирования также был проигнорирован в ГОЭЛРО, что объяснимо не только общим контекстом эпохи «военного коммунизма», но и оправданной тогда, хотя и наивной уверенностью в неисчерпаемости демографических ресурсов России. Начиная с первой пятилетки, распад единой системы пространственного планирования шел ускоренными темпами — как ни парадоксально, это происходило одновременно с постепенным усилением Госплана СССР, неоднократно менявшего наименование. Как удачно определил Виталий Найшуль, «Госплан СССР был плановым аналогом товарно-сырьевой биржи, местом, в котором координировались все важные натуральные и отчасти стоимостные потоки». Важно, однако, что функция координации потоков неизбежно оборачивалась функцией координации ведомств, крепнувших с каждой очередной пятилеткой. Необходимо видеть, что, во-первых, народнохозяйственный подход  к планированию, заложенный в Плане ГОЭЛРО, в дальнейшем был подменен отраслевым. Во-вторых, на макроэкономический уровень были перенесены методы планирования собственной работы тогда уже старомодной капиталистической фирмы (полагалось жёстко планировать объемы производства в детализированной номенклатуре). В-третьих, балансовые расчеты применялись для установления того, сколько винтовок и сколько конфет надо произвести к концу месяца, года или пятилетки, но не для разработки изменений в экономическом механизме с целью настройки интересов предприятий на соблюдение принимаемой стратегии изменения отраслевых и территориальных пропорций производства и расселения.

Очевидно, что превращение ежемесячных и годовых объемов производства в директивный показатель неизбежно означало порождение противоречия между интересами текущего цикла производства и интересами расширенного воспроизводства. Как правило, это противоречие «разрешалось», т.е. снималось, с позиций текущего цикла. СОПС, сохраняя преемственность по отношению к КЕПС, стал академическим учреждением, с мнением которого до известной степени считались, однако именно Госплан был, разумеется, центром подготовки решений в общем балансе ресурсно-территориального рассмотрения страны и отраслевого рассмотрения народного хозяйства.

3. Этап мобилизации. Перемещение сотен предприятий и миллионов людей на Восток в невероятно короткие сроки во время первых лет Великой Отечественной войны осуществлялось под прямым руководством Совета Обороны и — в понятном соответствии с условиями военного времени — с минимальным учетом данных СОПС. Естественно, что слободской характер поселений при заводах был распространен в ряде случаев и на центральные ядра городов. К примеру, в Ижевске три эвакуированных завода были размещены в городе так, чтобы рабочие смены могли перемещаться к цехам без посредства городского транспорта, что на многие десятилетия предопределило разорванность городской ткани города на слабо связанные фрагменты. Сотни тысяч эвакуированных инженеров, мастеров и рабочих высокой квалификации на время существенно подняли квалификационный уровень персонала ряда глубинных городов страны. Более того — это вынужденное перемещение положительно сказалось на повышении качества образования в них[7].[] Ещё в разгар войны в сюжет пространственного развития было привнесено дополнительное усложнение — создание обширной системы «закрытых» городов, обслуживавших ядерную программу. Эта ведомственная урбанизация осуществлялась практически за рамками открытой работы СОПС, за рамками открытой работы Госстроя, силами могущественного Министерства среднего машиностроения. Любопытно, что в этом случае мы отчасти имеем  основания снять кавычки со слова «урбанизация», поскольку при строительстве почти всех «закрытых» городов т.н. градостроительные нормы обеспеченности населения базовыми услугами, в отличие от обычной практики, исполнялись неукоснительно. Для функционирования в экстремальных условиях войны и послевоенного восстановления директивный характер управления был необходим, хотя и с некоторыми оговорками. Но, поскольку и после окончания восстановления разрушенного войной хозяйства страна не обеспечивала переход от механизма функционирования к механизму развития, она была обречена на затухающие темпы экономического роста и, соответственно, на политический крах.

4. Стадия затухания. В начале 60-х годов Госплан СССР «в целях улучшения организации и методов размещения производства» вводит стадию предплановых обоснований. При этом имелось в виду не только расширить технико-экономические и балансовые расчеты, но и перейти к составлению долгосрочных комплексных схем развития и размещения производительных сил и на их основе — Генеральной схемы размещения производительных сил. Поскольку в составе Госплана не было необходимых специалистов, решением ЦК КПСС и Совета Министров СССР, из системы Академии наук СССР СОПС передается в систему Госэкономсовета (в 1962 г. опять преобразованного в Госплан СССР). Эти меры радикально изменили направления, методы работы и структуру СОПС, который теперь превращается в сугубо ведомственный институт с задачами сводного аналитико-прогнозного характера. В ноябре 1967 г. Президиум Академии наук СССР, лишённой контроля над СОПС, в свою очередь образует Комиссию по изучению производительных сил и природных ресурсов, получившую вновь «классическую» аббревиатуру КЕПС. Комиссия, как записано в её Положении, «не подменяя плановые органы, должна разрабатывать основы развития производительных сил, рекомендации по комплексному использованию природных ресурсов, рациональному размещению промышленного и сельскохозяйственного производства, а также исследовать последствия преобразования природы». Дополнительную дезорганизацию в работу как КЕПС, так и Госплана привнесла попытка Хрущёва реконструировать пространство страны через систему территориальных Совнархозов, равно как немедленный отказ от этой системы после устранения Генерального секретаря (и главы правительства) в 1963 г. Разобщенность прогнозно-планирующих структур нарастала до такой степени, что операциональность утрачивалась шаг за шагом. Так, в 60-

0-е годы СОПС разработал Генеральные схемы на период 1971-1980 гг., 1976-1990 гг., а также на периоды до 2000 г. и до 2005 г. Генеральная схема представляла собой обоснование рационального размещения производительных сил страны на длительный период с предъявлением технико-экономических вариантных и балансовых расчетов[8].[] Генеральная схема на период до 1980 г. содержала более 50 томов, и включала материалы по общим вопросам, отраслевым и территориальным комплексам. В ходе капитальной разработки Генеральной схемы СОПС формально координировал 560 научных и проектных институтов. Ученые СОПС выполняли исследования по теоретическим и методологическим проблемам: закономерности территориального разделения труда; принципы и факторы размещения отраслей производства; критерии эффективности размещения производства; методы экономического районирования и административно-территориального устройства и др.

Разумеется, эти исследования имели сугубо «внутренний» характер, практического применения не имели и даже его не предполагали. При этом параллельно в 70—80-х годах  в АН СССР одним из важнейших направлений деятельности КЕПС стала разработка региональных разделов Комплексной программы научно-технического прогресса и его социальных последствий. При этом социальные последствия «назначались» на основе идеологических догм, так что вся дальнейшая работа сводилась к многоступенчатому «подтверждению» правильности назначенных эффектов. Ещё большая сумятица была внесена тем, что, в соответствии с разрастанием ведомственной разобщённости программно-планирующей деятельности, разработка Генеральной схемы расселения на территории СССР была поручена Госстрою СССР, в свою очередь перепоручившему эту задачу Госгражданстрою, в свою очередь передавшему её ЦНИИП градостроительства. Организационная отсечённость немногочисленных специалистов ЦНИИП как от КЕПС АН СССР[9],[] так и от СОПС внутри Госплана, неизбежно сужало методологические ресурсы и ресурсы знаний для осуществления системной работы. Многолетняя деятельность свелась к изготовлению серии демонстрационных планшетов, тогда как социально-экономические расчеты имели сугубо фантазийный характер, среди прочего включая поступательный рост населения страны, вопреки уже имевшимся, хотя и засекреченным фактам. Естественно, что с ослаблением партийного давления на научные коллективы, от Единой Схемы не оставили камня на камне (экспертизой руководил академик С.Шаталин). Провал многолетней работы над Единой схемой расселения, вчерне завершенной к 1987 г. и «обосновывавшей» неизбежность построения коммунизма в среднесрочной перспективе, был тем самым изначально предопределен.

5. Стадия свертывания. Десятилетие с начала эпохи реальной перестройки по конец века по вполне понятным причинам стало периодом затухания крупномасштабных работ в проблематике пространственного развития. За это время исчез Госплан, а СОПС вегетирует в теле РАН, публичное влияние которой упало почти до нуля. После не слишком эффективной законотворческой деятельности Госстрой деградировал до невнятной функции заказчика по строительным работам, связанным с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций, тогда как его градостроительные институты утратили специалистов[10].[] Приходится лишь огорчаться тому, что эти процессы проходили в то самое время, когда цивилизованный мир (ориентация на который декларировалась все 90-е годы) превратил пространственное планирование из краткого свода отдельных амбициозных проектов регионального масштаба в норму. Нормализация пространственного планирования далеко вышла за пределы Западной Европы и США, поступательно охватывая не только Израиль, что естественно, но также Египет, Турцию, Малайзию и другие страны. Последний вариант Генеральной схемы расселения был подготовлен в институте «Гипрогор» под руководством Н.Мелик-Пашаева в 1996 г. — в целом на старых основаниях. В 2003 г. Президент дал указание провести обновление Генеральной схемы, однако Минэкономразвития заблокировало эту работу по соображениям сохранения монопольного положения в сфере стратегического планирования. Попытки вести пространственное планирование в рамках отдельных регионов (прежде всего это Татарстан и Башкортостан), разрозненные и не обеспеченные ни кадрами, ни достоверной информацией, не могли, разумеется, привести к сколько-нибудь значимым результатам[11].

С формированием федеральных округов в 2000 г. открылась принципиальная возможность — но только ещё возможность — придать пространственному планированию надлежащий масштаб и глубину. Однако, за исключением ПФО, где был создан Центр стратегических исследований, эта возможность так и осталась  гипотетической, так как ФЦП — федеральные целевые программы, принимавшиеся правительством РФ в первые годы нового столетия, несли в себе обратную направленность и были отстроены исключительно по соображениям удобства организации бюджетного процесса от федерального центра к субъектам федерации. Формирование Министерства регионального развития в 2004 г. даёт новый шанс возрождению стратегирования в его пространственном выражении.

Пространственное развитие как подход к задаче управления

Итак, под пространственным развитием мы должны понимать наиболее общий подход к государственным задачам управления развитием, опирающийся на системно-структурные представления о целостности страны и, в свою очередь, перестраивающий инструменты такого управления, включая переупаковку хотя бы такого, недостаточного и мало достоверного знания о стране, которое можно собрать вместе в настоящее время. При всем значении международного опыта разработки и практического применения идеологии пространственного развития необходимо отдавать себе отчёт в том, что использование этого опыта возможно избирательным и частичным образом. Ситуация России трижды исключительна, что не позволяет использовать готовые технологии, за исключением некоторого числа инструментов анализа и проектирования.

Во-первых, исторический процесс формирования ландшафта России имеет лишь сугубо поверхностные признаки подобия с другими территориальными системами, будучи доказуемо уникальным[12]. Мера одновременного разнообразия как ландшафтов, так и этноконфессиональной конструкции российского государства значительно превышает аналогичные характеристики иных государственных образований. Во-вторых, опыт самостоятельного демонтажа социалистической системы на огромной и разнородной территории страны не имеет прецедентов. В-третьих, исторически беспрецедентной является категорический императив, стоящий перед Россией в XXI веке — обеспечить её социальное, экономическое и культурное развитие в условиях сокращения населения страны на среднесрочную перспективу.

Почему этот подход особенно важен, более того, категорически необходим для сегодняшней России?

Главной причиной является низкая эффективность использования средств, которые в последние годы концентрируются в руках федерального центра и перераспределяются по территории страны. Средства, изымаемые через налоговую систему у регионов-доноров, перекачиваются регионам-получателям под лозунгом «сокращения различий в социально-экономическом развития регионов Российской Федерации». В практике это, замедляя развитие первых, приводит к стагнации или чрезвычайно медленному росту во вторых, о чем постоянно пишут географы — без какой-либо реакции со стороны управленческих систем. Провозглашенная Президентом в сентябре 2004 г. реформа избирательной системы нацелена на изменение ситуации за счёт снижения издержек, связанных с неэффективным региональным управлением, что, возможно, приведет к ограниченному успеху, однако в принципе не может переломить ситуацию. Радикальное изменение ситуации, включая необходимое умножение ВВП, возможно только при изменении самой парадигмы пространственного развития.

В наиболее общем виде такое изменение означает: выявление реального пространственного каркаса развития страны, включая узлы опережающего роста и связи между ними, прочитываемые в глобальном экономическом контексте; планирование направлений опережающего развития этих узлов и связей; разработку и осуществление проектов такого опережающего развития, способного вовлечь в свою орбиту и т.н. депрессивные территории. В обобщенном виде это может быть описано как разработка единой схемы пространственного развития страны в сочетании инструментов бизнес-активности, умножения социального капитала и централизованного государственного вмешательства в стихийный процесс реструктурирования пространства.

Принимая во внимание тот факт, что выражение «пространственное развитие» является до настоящего времени непривычным, часть экспертов считает возможным его упрощенный, редуцированный аналог: территориальное планирование и, вместо формулы «единая схема пространственного развития» использовать другую — «единая схема территориального планирования РФ». Мы не можем согласиться с такой редукцией смысла: старые клише тянут за собой старые механизмы централизованного бюрократического управления. Территориальное планирование является уже только инструментальной формой реализации стратегии пространственного развития на точно определённых территориях.

Некоторая парадоксальность ситуации заключается в том, что выполненные авторами исследовательские и концептуально-проектные работы по существующим правилам игры должны были строиться как программы регионального развития, с тем что «регион» означало Кировскую область, Псковскую область, Тверскую область и иные субъекты федерации. В каждой из этих работ осуществлялась попытка вписать «регион» в более широкий контекст — макрорегиональный, российский и глобальный, однако привнесение этого контекста сохраняло черты факультативности, так как интересы регионального заказчика как правило сосредоточены на «автаркической» модели рассмотрения, предусматривающей почти исключительно централизованные федеральные инвестиции. Опыт работы над такими региональными программами вне всякого сомнения полезен как для региональных администраций, так и для авторов работ, однако ограниченность такого рода движения столь же несомненна.

Задача состоит в том, чтобы преодолеть ограниченность накопленного опыта и выйти на сущностное рассмотрение проблем пространственного развития в масштабе всей страны — единственном масштабе, позволяющем раскрыть весь потенциал нового подхода к задачам управления развитием России. Нам необходимо видеть работу пространственного развития на всех ступенях масштабной «линейки» при встречном движении: от страны как целого до минимальной «молекулы» местного самоуправления, и от малого муниципалитета к федеральному округу и к стране в целом, в её континентальном и глобальном контекстах.

Благодаря четырёхлетней исследовательской и проектной работе в большинстве его регионов, Приволжский федеральный округ является той эмпирической реальностью, на материале которой авторы способны решать поставленную задачу наиболее эффективно, однако мы привлекаем материал и других федеральных округов — в той мере, в какой это обосновано опытом, имеющимся у нас и у наших коллег в С.-Петербурге, Ростове-на-Дону и Новосибирске. Прежние центры проектно-ориентированного исследования страны за прошедшее десятилетия исчезли или маргинализовались, тогда как скорость, масштаб и разнохарактерность перемен на территории России таковы, что отчасти завершённые исследования и тем более их публикация существенно запаздывают. Разумеется, авторами освоен массив доступной литературы[13] по краеведению новейшего времени в широком смысле слова, тем не менее основным источником для подготовки доклада послужил опыт собственной исследовательской и проектной деятельности.

Проблема объекта

В отличие от управления функционированием, когда объект управления задан и некоторое время полагается неизменным, управление развитием требует неустанного переопределения своего объекта.

В условиях планового социалистического хозяйства, дополнительно окрашенного мичуринско-лысенковской идеологией «покорения природы», объектом управления развитием выступала отрасль производства. От её нормативно устанавливаемых показателей роста отсчитывалось вся система жизнеобеспечения, которая трактовалась как прежде всего обеспечение отрасли. Десятилетиями человеческие ресурсы обеспечения производства трактовались как неисчерпаемые, что позволяло локализовать производство на основе двух критериальных систем: наличие природных ресурсов — с одной стороны; соображения живучести отрасли в случае полномасштабного вооруженного конфликта — с другой[14]. При всей значимости системы ГУЛАГа, возможности вербовки рабочей силы оставались весьма большими, так как надежда на улучшение условий жизни высасывала из староселенных территорий достаточное число людей. Уже после ликвидации лагерной системы переброска сотен тысяч человек на строительство гидроэлектростанций, огромных заводов или на Целину осуществлялась достаточно эффективно. Качество рабочей силы не почиталось проблемой[15], чему способствовало раскидывание технологических цепочек по территории всего Советского Союза, затраты на обеспечение производства людскими ресурсами не принимались во внимание, будучи вписаны в программы строительства и эксплуатации предприятий. Наконец, ревностно сохранялся принцип, согласно которому каждая область должна была обеспечивать себя зерном, что, как известно, привело к чудовищному насилию над экономической целесообразностью сельского хозяйства.

Борьба между министерствами и ведомствами за ресурсы (при нормативном первенстве т.н. группы «А») в целом подменяла реальное территориальное планирование, однако несколько положений пространственного развития были закреплены как догмы.

Приближение производств к источникам сырья и опережающее обеспечение их электроэнергией. Стягивание населения к новым производствам, что, вместе с первым, означало увеличение населения Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера, к чему следует добавить переброску русского и украинского населения в Среднюю Азию и на Кавказ. Специфически понимаемая модернизация сельскохозяйственного производства в Нечерноземье для компенсации его поступательной депопуляции уже в 60-е годы.  Экономическая автаркия СЭВ — при постоянно возраставшей зависимости от экспорта нефти, газа, алмазов и золота и попытках распространить специализацию и кооперацию производств на все страны Содружества. С конца 50-х годов — стандартизация жизнеобеспечения, безотносительно к природным и этнокультурным условиям вместе с лозунгом выравнивания уровня развития по регионам СССР. Здесь же — попытка реализовать скороспелую концепцию т.н. агрогородов с искусственным закрытием множества деревень, определённых как неперспективные. Сюда же следует отнести постоянно возобновляемое, но никогда не реализуемое требование сокращение разрастания крупнейших городов, начиная с Москвы.

Сколько-нибудь значимых новых идей пространственного развития страны до начала «перестройки» не появилось, так как уже упоминавшаяся выше Единая схема расселения на территории СССР имела сугубо фантастический характер и никакого отношения к задачам управления иметь не могла. Тщательный анализ деятельности на низовом уровне территориального планирования (генеральные планы развития городов), осуществленный экспертами Союза архитекторов СССР в 1988 г., показал, что весьма обширная и дорогостоящая работа по составлению генпланов, включая пухлые тома аналитического материала, имела сугубо символический характер. Действительный строительный процесс в городах условно именовался «соответствующим генеральному плану», но развертывался ad hoc и в советские времена, не говоря уже о постсоветских.

Т.н. проекты районной планировки, разрабатывавшиеся в советское время, так же имели скорее символический характер, так как в роли государственного заказчика для них выступало даже не ведомство, а подведомство — Госгражданстрой при Госстрое СССР. Без согласования с обкомом КПСС, равно как с десятками отраслевых министерств, такого рода схемы не имели операционального смысла, но когда согласования удавалось получить, то к моменту рассмотрения в Госплане социально-экономическая конъюнктура успевала измениться настолько, что предъявление заведомо устаревшей программно-проектной документации утрачивало смысл[16].

С формированием федеральных округов на этом управленческом горизонте территориальное планирование могло бы приобрести действительно новое качество пространственного развития. Однако территориальному планированию не нашлось места в своде функций федерального округа, тогда как традиционный лозунг выравнивания развития по регионам страны увенчивает обычный бюджетный торг между МЭРТ и администрациями субъектов Федерации.

Ловушка регионального подхода

Мышление региональных властей естественным образом склоняется к тому, что лучше всего определить как оестествление границ региона, поскольку их поле ответственности очерчено этими границами. За исключением прямого или косвенного обременения компаний, осуществляющих транзит ресурсов через территорию региона, его власть  склонна и к отчуждению от транзита. Мышление в границах и границами блокирует проектную деятельность на макрорегиональном уровне уже потому, что любая идея кооперации между регионами или только их частями обычно отторгается в силу «естественного» ухода от излишней сложности. В начале 90-х годов межрегиональные ассоциации (Сибирское соглашение, к примеру) пытались переломить ситуацию, но далее деклараций не продвинулись. Напротив, мы и сейчас постоянно сталкиваемся с более или менее обостренными конфликтами соседних регионов в сфере водного хозяйства (например, Ярославская и Костромская губернии), тогда как до 2000 г. регионы стремительно огораживались, разрывая естественные рыночные связи[17]. Пожалуй, только в разработке концепции развития Кировской и Псковской областей с активным участием ЦСР «Северо-Запад» и ЦСИ ПФО удалось преодолеть оестествленность границ региона. В первом случае ряд подпрограмм построен с учетом потенциала связей с соседними областями (уникальность области в том, что она граничит с девятью соседями). Во втором — контекст московского и петербургского полей экономического тяготения, равно как соседство с новыми членами ЕС, определили логику вычленения приоритетов. Сходные по идеологии работы — в аналитическом срезе — выполнялись географами, но результаты исследований оставались в сфере сугубо академической науки.

Вместо действительного социально-экономического и социально-культурного микрозонирования, региональные администрации предпочитают номинально признавать физико-географическое зонирование территории, весьма относительно связанное со структурированием хозяйства. Наконец, мышление в границах региона не настроено на то, чтобы стимулировать сетевые и кооперационные связи между административными районами, поскольку привычная «пирамидальная» конструкция управления и статистического учета не приемлет такого рода конструкции как норму. Специальный проектный семинар, организованный нами с восемью районами северо-западного угла Кировской области в ноябре 2004 г., с участием губернских властей, и давший весьма продуктивные результаты, является исключением из правила. Первое и второе ограничения накладываются взаимно, так как хозяйственное микрозонирование (в частности, покупательная активность жителей) охватывает соседние административные районы, принадлежащие соседним субъектам Федерации, в тех случаях, когда транзит не затруднен.

На уровне федерального округа возможна существенная перестройка оптики, так как отсюда просматривается потенциал сетевых объединений ресурсов, локализованных в разных регионах. Очерк такой синтезирующей работы был представлен ПФО в 2003 г. С этого уровня просматривается в единстве экономическая и экологическая проблематика, в полноте схватываемая скорее на карте водных бассейнов, чем на административной карте. Попытки обеспечить необходимый охват проблем за счёт формальных ассоциаций, вроде ассоциации «Большая Волга», учрежденной десятилетие назад, несостоятельны, поскольку они исходно не обладают необходимой для действенности организационно-технической определённостью. С окружного уровня в принципе возможно увидеть природу городских агломераций, равно как сельскохозяйственных зон и ареалов. Наконец, только отсюда просматривается с достаточной степенью детализации — сравнительно с уровнем различения, доступным федеральному Центру, — проблематика приграничного сотрудничества. Задача формирования институтов пространственного развития и в первую очередь институтов территориального планирования, как показано выше, не была вписана в наличную схему вертикали исполнительной власти и не встроена в региональный рисунок управления. С другой стороны, до настоящего время шанс качественного развития управления, созданный на уровне федерального округа, просматривался лишь в ПФО. Сейчас, при создании Министерства регионального развития целесообразно опереться на накопленный опыт, при всей его ограниченности. 

В самом деле, если обратиться к ФЦП[18] «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (на 2002 - 2010 годы и до 2015 года)», мы обнаруживаем достаточно любопытные вещи.

Резонно обратить внимание уже на наименование программы — речь идёт не о сокращении разрывов в доступе к благам, даже не о сокращении разрывов в душевом потреблении (включая условия жизни), но о «сокращении различий», что противоречит как здравому смыслу, так и целям стратегического развития, невозможного без усиления различий между лидерами и аутсайдерами, происходящего естественным, рыночным путем. Разумеется, это не означает отказа от смягчения последствий через социальную политику, но предполагает чёткое разведение схем функционирования и схем развития. Никакими усилиями воли невозможно уменьшить различия между затратами на душу, как работающую, так и неработающую, в Магаданской области и в Краснодарском крае, между типом трудовой этики в Карачаево-Черкесии, в Псковской и в Тюменской областях, и т.п. Невозможно проводить эффективную политику стратегического развития, не вкладывая существенные добавочные средства в ядра инновационной экономики, что недурно осознают те из губернаторов, кто имеет за плечами опыт эффективного бизнеса, как, к примеру, Александр Хлопонин. «У России нет внятной региональной политики. Сейчас курс взят на выравнивание доходов субъектов федерации. Этот курс рано или поздно приводит к тому, что сокращается число регионов-доноров, что мы и наблюдаем. Я считаю, что должна быть принята иная стратегия — ставка на базовые регионы роста, вокруг которых начинается опережающий экономический рост, и которые втянут в орбиту своего развития соседние территории».[19]. При этом ясно, разумеется, что А. Хлопонин, равно как  О. Чиркунов (Пермская область) декларативно выступает за своего рода колонизацию наиболее сильными регионами отставших территорий, прежде всего стремясь сохранить ресурсы у себя. Однако следует признать, что принцип колонизации, всегда игравший существенную роль в эволюции России,  не утратил своей целесообразности — вопрос лишь в модели колонизации.

Задача относительного сокращения разрывов в уровне жизни по регионам несомненно значима и продолжает обостряться вследствие того, что величина таких разрывов продолжает нарастать. Авторы программы либо не стремились осознать, либо не пожелали предъявить качественное отличие между макрорегионами (Юг. Север, Дальний Восток), работа с которыми предполагает уровень макрорегиональных же программ, и отдельными субъектами федерации, в каждом из которых срабатывает уникальный комплекс причин депрессивности отдельных населённых мест и их групп. Если первый блок нуждается в федеральных действиях, имеющих организационный и экономический характер, то во втором случае проблема имеет явную политическую окраску. Вопрос о банкротстве регионов и введении внешнего (федерального) управления выходит за рамки компетенций координатора программы (Минэкономразвития), вследствие чего сама природа программы оказывается однобокой и существенно искаженной. При этом очевидно, что усредненные целевые установки (уменьшение различий по основным показателям в 1,5 раза к 2010 г. и в 2 раза к 2015 г.) если и могут быть достигнуты в названные сроки (без игры со статистикой), то лишь по отдельным субъектам федерации.

Иными словами, главное в том, что, вопреки конструкции программы, люди живут отнюдь не в субъектах федерации, а в поселениях, перепады между которыми внутри одного субъекта близки к перепадам между регионами, а в большинстве регионов существенно выше, что указывает более на роль команд управления, чем на т.н. объективные условия. Относительное выравнивание плотности и качества базовых инфраструктур и увеличение равенства доступности благ через эту меру — вот, что могло бы быть действительным содержанием программы, но в этом случае порегионная схема годится лишь для учета эффектов, тогда как программно-проектная часть должна исходно иметь межрегиональный характер.

Территориальное районирование

В связи с вышеуказанным периодически муссируемый вопрос о реконструкции административно-территориального устройства страны приобретает иную форму. Нет сомнения в том, что буквальная реализация принципа самоопределения наций, воспринятая большевиками от немецких социал-демократов, в организации Советского Союза, несла в себе мину замедленного действия. Нет сомнения в том, что окраска федерализма в этнические оттенки, унаследованная Российской Федерацией, существенно ослабляет единство страны. Тем не менее, в среднесрочной перспективе приходится считаться с тем обстоятельством, что место культурной автономии экстерриториального характера до настоящего времени занимает этнокультурная территориальная автономия, порождающая конфликты вокруг т.н. титульных наций и титульных языков. Разумеется, ситуация, при которой абсолютное большинство регионов являются дотационными, не может быть сочтена нормальной, и нуждается в реконструкции. Главная ошибка, как представляется, заключается в том, что в современной России сохраняется унаследованный от Советского Союза принцип совмещения границ — административно-учётных и функциональных. Этот принцип был терпим, пока его действие отчасти компенсировалось монолитностью конструкции КПСС, однако при исчезновении такого каркаса действие принципа теряет обоснованность. Соответственно, представляется необходимым пересмотреть устройство территории страны, отнюдь не акцентируя внимание на собственно административных границах, изменение которых не являет собой первостепенную необходимость. С нашей точки зрения необходимо использовать технику взаимоналожения нескольких схем  районирования.

Механическое объединение нескольких регионов, осуществляемое сейчас лишь в отношении национальных округов, не может рассматриваться как универсальная модель без существенных потерь политического и социально-экономического характера. С одной стороны, ряд субъектов Федерации в ближайшее время утратит жизнеспособность по мере демографического сжатия России, тем более что их территории по факту оказываются растянуты между мощными узлами экономического тяготения, что, во всяком случае, справедливо для Ульяновской, Псковской, Тверской и ряда других областей. Под вопросом жизнеспособность Кировской области, чем в частности вызвана активность областной администрации в разработке концепции развития в свете идей пространственного развития. Под вопросом самостоятельное существование Пензенской области. С другой стороны, необходимо видеть важность сохранения статуса крупнейших центров, будь то Ульяновск, Тверь, Псков, Киров или Пенза, так как любое сокращение числа признанных центров означает неизбежное торможение инновационных процессов. Ведущий аргумент противников идеи объединения — удлинение дистанции между центрами регионов и их периферией — не может быть признан состоятельным, так как и сейчас расстояния чрезвычайно велики в Европейской части России, не говоря о Заволжье. В то же время следует считаться с тем, что наличная транспортная система страны выстроена под существующие центры. Наконец, с нашей точки зрения, гипотетическое объединение субъектов Федерации целесообразно только в том случае, если схема регулирования хозяйственных отношений развития обособляется от схемы реализации бюджетных обязательств государства в социальной сфере, т.е. от схемы функционирования.

Представляется, что государственное планирование развития инфраструктуры экономики осуществимо сколько-нибудь эффективно только в том случае, если его объектом являются надрегиональные (межрегиональные) территориальные системы и связи, что означает придание статуса федеральных по преимуществу только тем целевым программам, которые имели бы своим основанием такие объекты. Макрорегионы программирования могут не совпадать по границам для различных инфраструктур[20], тем более что макрорегионы планирования экономической деятельности частных корпораций в большинстве случаев не совпадают с государственным планированием[21]. Районирование по соображениям обеспечения безопасности и в настоящее время не совпадает с административным, так что представляется, последнее оптимальным образом, т.е. с включением вопросов экологической безопасности, может быть осуществлено в схеме членения на особые округа. Ареалы действия социальной политики государства по федеральным обязательствам должны быть отстроены по соображениям технологической эффективности, что в отдельных случаях может приводить к совпадению с современными границами регионов, а других предполагает их укрупнение или, напротив, расчленение. Это тот не слишком частый случай, когда давний американский опыт может быть использован почти без изменений. Университетские округа целесообразно отстраивать от научно-учебного потенциала наличных дееспособных центров, и ареалы их действия не могут быть предопределены сверху, что создаёт возможность качественной конкуренции между центрами инновационной деятельности. Учитывая этнокультурное многообразие территориальных ситуаций, полицейские и школьные округа должны быть отстроены от сочетания технологической эффективности с ареалами этнокультурной определённости и т.д. При таком подходе, в ходе уточнения распределения полномочий между уровнями власти, нынешние регионы должны постепенно стать ареалами прежде всего информационной сборки территории, и в этом случае вопрос их сохранения де-юре со временем утратит остроту..

Масштабирование

В категориях управления развитием на территории страны масштабирование не принимается во внимание за исключением крупнейших объектов гидротехнического или транспортного строительства, отчасти — управленческой деятельности крупнейших корпораций[22]. Более или менее точные карты представленности бизнеса в регионах есть, однако скорость изменений отношений собственности пока ещё обгоняет возможности мониторинга. Макрорегиональный горизонт действий присутствует в государственном управленческом алгоритме скорее символически («Севера»), либо заужено отраслевым образом (военные округа)[23]. ЮКОС, ЛУКОЙЛ, РАО ЕЭС начали отстройку собственной макрорегиональной схемы политик развития или свертывания на территории страны, но пока ещё в масштабности отдельных поселений. Становление экологического понимания и его институциализация в Министерстве природы встроены в алгоритм управленческого мышления единственно через признание роли экологической экспертизы, т.е. скорее как «фильтр» на пути инвестиционного проектирования, чем как его органический элемент. Отсутствие непременной нормы масштабирования приводило и приводит к весьма существенным последствиям. Так, дискуссия вокруг определения окончательной отметки Чебоксарского водохранилища затянулась на десятилетия прежде всего потому, что объектом рассмотрения при строительстве ГЭС был отрезок поймы Волги как физико-географический объект, тогда как политэкономический контекст балансировки интересов трёх регионов (Чувашии, Марийской АССР и тогда Горьковской области) не был принят во внимание. Последствия в виде утраты исторической среды обитания луговых марийцев, потери обширного хозяйства заливных лугов, подтопления лесов в бассейне Ветлуги и старинных городов правобережья Волги, достаточно хорошо известны.

На территории региона масштабирование практически не используется, и объекты, будь то административные районы, отдельные поселения или отдельные предприятия, обычно представлены в виде табличной строки, вне своего природного и социального контекста. Лишь обострение конфликтных ситуаций заставляет в отдельных случаях обращать внимание на пространственный контекст подобной «строки». Весьма характерным примером может служить ситуация в Карачаево-Черкесии: энергетические комплексы верховья Кубани, не принадлежащие республике[24], с учетом заиленности каналов, привели к подтоплению как поселений, так и сельскохозяйственных угодий, с значительными потерями для экономики; поскольку ущерб не компенсируется, жители республики однозначно считают положение несправедливым и не оплачивают поставки энергии, что в свою очередь приводит к финансовым потерям энергетиков, так что порочный круг замыкается. Неверное очерчивание объекта управления, вследствие неверного масштабирования поля ответственности, приводит к разрушительным последствиям. Так, трактовка правительством Москвы территории как «острова», вне практического учета пространственного контекста и без отстроенной системы договорных отношений с Московской областью привели к тому, что направления дальнейшего развития агломерации надолго заблокированы внесистемной коттеджной застройкой, т.н. зелёный пояс столицы практически уничтожен в своей экологической функции, тогда как монопольное положение модели многоэтажной застройки оправдывается «нехваткой земли».

Уровнем ниже, в районном горизонте управления, мы сталкиваемся с полной запутанностью масштабов. Федеральные земли и предприятия — аэродромы, полигоны и военные городки, заповедники, крупные государственные предприятия и их очистные сооружения и т.п. — присутствуют в виде отдельных строк в ведомственных таблицах, в виде «точек» на карте страны и, с точки зрения районных администраций, являются «белыми» пятнами (за исключением периодических или затяжных конфликтов на границах). Крупные частные предприятия, как правило, принадлежат внешним владельцам и присутствуют в виде строк уже в их собственных таблицах и «точек» на функциональных картосхемах их деятельности. Города областного подчинения в большей, а самостоятельные муниципалитеты — в меньшей степени являются «белыми пятнами» на карте района, и отношения между ними выстраиваются либо неформальным образом, либо через региональный управленческий горизонт. Детализация договорных отношений, как правило, не обнаруживается. Межрайонные связи, разумеется, учитываются в обыденной практике, однако никак не представлены формальным образом. Замкнутость школьных или медицинских сетей одновременно на администрации сельских округов, районов и субъекта федерации создаёт высокую степень масштабной неопределённости ответственности, которая отчасти преодолевается неформальным образом. В настоящий момент необходимо также считаться с тем, что с 2006 г., при введении новой редакции Закона об основах местного самоуправления с его новациями (поселенные муниципалитеты от 1000 жителей, городские округа, муниципальные округа) неизбежно последует грандиозное усугубление масштабной неразберихи[25], с тем что многие районы могут практически остаться без денег.

На низовом уровне освоенность или, напротив, неосвоенность принципов и технологии пространственного развития имеет чрезвычайно существенную роль. Выработанная десятилетиями привычка воспроизведения государственной модели сверху донизу всё ещё действует, так что объекты управления и здесь обычно воспринимаются как строки и точки, не имеющие ни пространственного измерения, ни пространственных связей. Опыт проведения проблемно-проектных семинаров в поселениях и сельских округах, накопленный ЦСИ ПФО, во всяком случае позволяет утверждать, что как представители администраций, так и руководители предприятий или учреждений не обладают целостной социально-пространственной картиной на уровне поселения и тем более района. Эта целостная картина замещена выборочными, функциональными связями определённого множества функциональных мест[26], тогда как видение территории как целого и, соответственно, ресурсного поля территории отсутствует.

Итак, при движении сверху вниз мы имеем дело с последовательным нарастанием неопределённости, что в техническом смысле «компенсируется» за счёт централизации управленческих действий, приобретающих все более личностный характер. При встречном восхождении по масштабным уровням мы наблюдаем процесс постадийного обеднения информационного потока. Дело в том, что, хотя неоднородность освоенного пространства существенна повсюду в мире[27], в современных российских условиях мы имеем дело с экстраординарной интенсивностью её выражения. Не будет преувеличением сказать, что многоукладность российской жизни сегодня такова, что поселения, отстоящие одно от другого на полсотни километров и менее, нередко пребывают в разном историческом времени. Более того, такого рода неоднородность продолжает возрастать.

Вставка 6

Афанасьевский район граничит с Пермской областью и Удмуртской республикой. Расстояние до Кирова — около 300 километров, что, при ужасном состоянии дороги, связывающей Киров и Пермь, т.е. региональные столицы, занимает до 6 часов. В районе практически отсутствует телефонная связь, нет мобильной связи. Принимаются два телеканала...

Детализованные зондажные исследования по административным районам ряда областей и республик позволяют выделить высокую меру неоднородности развития на их территории даже в тех случаях, когда по принятой неформальной классификации мы имеем дело с депрессивным районом в пределах депрессивной области. Это несложно показать на одном, достаточно типичном примере — Афанасьевский район Кировской области.

Уже при обработке сведений по сельским округам на уровне районной администрации происходит усреднение, за счёт которого в дальнейшем область может оперировать лишь малоинформативными средними величинами. Так, скажем, в Лаишевском районе Татарстана миграционный поток 2002 г. был достаточно велик (порядка 4,5% населения района), но для того чтобы определить, в какие и из каких сельских округов происходили перемещения людей, требовалось поднять первичную информацию по всем сельсоветам в отдельности. Такого рода информация собиралась в течение тридцати лет в сфере академической науки, что, однако, ни в малейшей степени не принималось во внимание в ходе принятия управленческих решений. В то же время, поскольку число выехавших из района и въехавших в него практически совпали (порядка 1000 человек), миграционный баланс, переданный в республиканскую администрацию, дал «нуль». В свою очередь, при подъёме на ступень масштабности происходит дальнейшее усреднение, т.е. обеднение информации. Так, в пределах Московской области, которая — как целое — имеет один из наивысших рейтингов среди регионов страны, мы регистрируем ускоренный упадок какого-нибудь Шаховского района, преобразование районов ближнего вокруг Москвы пояса в зону жилого фонда Москвы, и быструю, новоиндустриальную модернизацию Егорьевского района — за счёт размещения в нем шести производств с зарубежным и смешанным капиталом. Институт географии РАН представил детальную информацию такого рода институту Мособлпроект (2003 г.), однако эта информация не была востребована в связи с тем, в частности, что проектировщики сохранили сугубо «натуральное»  представление об объекте планирования. Такую же картину мы найдем в Нижегородской губернии, где пребывающий в упадке Дзержинск не слишком удален от сбалансированного Кстова или модернизирующегося Бора и т.д. по всем регионам, за частичным исключением полностью депрессивных.

Введение в действие Закона об основах местного самоуправления с 2006 г. явственно потребует реконструкции зонирования в пределах субъекта федерации — сложение новой системы муниципалитетов и муниципальных районов вне всякого сомнения необходимо осуществлять с учетом реально сложившихся микрорегионов, границы которых не совпадают с границами административных районов. Уже на региональном уровне драматические по интенсивности перепады такого рода совершенно нивелируются статистикой для передачи на федеральный уровень, вследствие чего, в частности, исчезает возможность своевременного улавливания и картографического отображения как взаиморасположения точек роста соседних регионов, так и депрессивных зон, охватывающих группы административных районов (или только их частей), относящихся к разным субъектам федерации. Как уже отмечалось выше, постановка вопроса о выравнивании уровня развития по регионам неверна по существу, препятствуя сильным игрокам играть роль самостоятельных источников развития для других регионов. Однако, даже условно приняв эту традиционную посылку, мы должны констатировать, что задача управления выравнивающими действиями может быть эффективно построена только в том случае, если от оперирования только субъектами Федерации мы перейдем к оперированию на субрегиональном и одновременно межрегиональном уровне. Оба эти движения необходимо в дальнейшем свести на уровень региональной системы планирования, произведя соответствующее картирование территории страны. В силу чрезвычайной инерционности учётных и управленческих рисунков в субъектах федерации (необходимо ещё принять во внимание существенные различия этих рисунков от региона к региону) осуществить переход такого рода в настоящее время возможно исключительно через уровень федеральных округов. Для этого, однако, федеральный округ должен быть переосмыслен как территориальная макросистема, и восхождение к новой КЕПС (как бы та ни именовалась)[28], с функциями стратегического пространственного планирования и обеспечивающих его исследований от федеральных округов реалистичнее, чем гипотетическое восхождение к ней от субъектов Федерации. Сказанное отнюдь не означает придание округам финансово-управленческих функций: речь только об уровне стратегического планирования, тем более что — во взаимодействии с новым министерством — вполне вероятна и, на наш взгляд, целесообразна работа по вычленению макрорегионов среднего масштаба, в известной мере отвечающих прежнему объекту районной планировки.

Тот очевидный факт, что названия, границы и состав федеральных округов были определены произвольно, не только не является препятствием для рассмотрения проблемы территориальных макросистем, но скорее содействует ему. И буква и дух указа Президента РФ о формировании федеральных округов подчеркнуто фиксируют приданную округам функцию управленческой «рамки». Число округов могло бы быть большим или меньшим, границы между ними могли бы быть проведены иначе, но это не меняет существа вопроса — каждый округ объединил существенное число областей и республик, создав потенциальную рамку практического стратегирования. Основой для него становится экологическая и социально-экономическая целостность макрорегиона, естественным образом выходящая за границы округа, но достаточно внятно прочитывающаяся и в этих границах — таким образом, основой оказывается положительное знание как безусловного естественнонаучного, так и относительного, социального содержания. Более того, формирование положительного знания о макрорегионе в окружном масштабе способно создать демпфирующее, компенсаторное поле управленческой работы, которое позволит сохранить преемственность управления и в случае изменения числа и границ субъектов федерации, что очевидным образом имеет принципиальное значение.

Вставка 7

Так, авторы законопроекта определили (Статья 1) депрессивную зону по тому основанию, что там наблюдается устойчивый спад производства в основной отрасли, при том что «основная отрасль экономики — отрасль промышленности, строительства, транспорта, связи, торговли или сельского хозяйства, вкоторой в течение последних двенадцати лет было занято не менее 15 процентовобщей численности работников, занятых в экономике даннойтерритории, или доля которой в объеме валового регионального продукта составляет не менее 20 процентов»...

Примером предмета такого положительного знания могут успешно выступить «вторые» города в субъектах федерации. Можно не во всём соглашаться с В.Каганским, когда он трактует все пространство новой России как инверсионное по отношению к пространству СССР, однако его внимание ко вторым городам совершенно оправданно. «…Структурно самостоятельная… инверсия центров регионов и “вторых городов”. Приведя примеры, мы сразу обозначим явление: Череповец — Вологда, Братск — Иркутск, Тольятти — Самара, Норильск — Красноярск и т.д… Вторые города, сопоставимые по многим параметрам с первыми, то есть центрами регионов, не несут бремени регионов (им не надо финансировать регионы), они куда менее регионизированы, нежели центры. Поэтому их экономика эффективнее (в том числе и эффективнее приватизирована), а сами вторые города обнаруживают все признаки экономического роста, основанного на производстве, тогда как наблюдаемый «бум» региональных столиц во многом основан на больших объемах перераспределения внутри региона ресурсов, «достающихся» его центру[29]. Наши исследования в ПФО полностью подтверждают выводы автора, существенно расширяя список: Кузнецк — Пенза, Набережные Челны — Казань, Димитровград — Ульяновск, Балаково — Саратов, Орск — Оренбург, Кирово-Чепецк — Киров. Более того, отсутствие ярко выраженного «второго» города в некоторых субъектах федерации (в ПФО это Мордовия, Чувашия, Пермская область) заставляет с особым вниманием отнестись к «третьим» городам как в них, так и там, где «вторые» города проявлены ярко. К таким «третьим» городам следует отнести Бузулук и Медногорск в Оренбуржье, Соликамск-Березники и Чайковский в Пермской области, Вятские Поляны — в Кировской, Арзамас — в Нижегородской, Рузаевку — в Мордовии, Нижнекамск и Альметьевск — в Татарстане и т.п. Вычленение классов «вторых» и «третьих» городов из совокупности районных центров позволяет качественным образом перереструктурировать пространство регионов, равно как и редких межрегинальных узлов урбанизации (Алатырь — Ардатов, Чайковский — Воткинск — Нефтекамск), «отсутствующих» на карте страны в её управленческом измерении.

Неоднородность пространства страны, признанная как её неотторжимый признак, имеет принципиальное значение для определения задач управления. Говоря огрубленно, целесообразно произвести особое типологическое расчленение территорий по признаку потенциальной эффективности федерального вмешательства. Тип «узлы роста» в свою очередь расчленяется на подтипы. Тип «вторые города» и зоны их влияния (развитие здесь осуществляется крупным бизнесом и, как правило, не нуждается в федеральном вмешательстве). Тип «третьи» города и зоны их влияния (развитие осуществляется, как правило, средним и малым бизнесом[30], и нуждается в поддержке инфраструктуры). Тип «точки роста» в административных районах (развитие осуществляется, как правило, средним и малым бизнесом, и нуждается в поддержке преимущественно финансовой инфраструктуры). Тип «зоны равновесия», в которых можно говорить об относительно устойчивом самоподдержании населения, при медленном росте потребления и (отчасти) производства, слабо поддающегося выявлению в официальном измерении. Характер этих зон столь заметно окрашен этнокультурными традициями, что говорить об их дальнейшей классификации преждевременно — в настоящее время их целесообразно рассматривать как индивидуальные целостности[31], и к каждой подходить в проектном залоге. Внимание к «зонам равновесия» особенно существенно, поскольку обычно их смешивают с реально депрессивными зонами в некое неразличимое целое, что является грубой управленческой ошибкой. В абсолютном большинстве случаев «зоны равновесия» способны удерживать баланс между образом жизни и уровнем жизни, что позволять бесследно поглотить любой объем внешних средств. В связи с этим, наряду с поддержанием федеральных обязательств, обращенных на индивидов, эти зоны нуждаются лишь в развитии обеспечивающих инфраструктур: питьевая вода, защита от наводнений или оползней, поддержание коммуникаций.

Депрессивные зоны, в отличие от «зон равновесия», в целом характеризуются поступательным ухудшением состояния и, в силу множества причин, настолько прочно вошли в положение «черной дыры», что без поддержки извне оказываются на грани социальной катастрофы, или уже за этой гранью. Существенно, что, как показывают зондажные исследования, различия в уровне расходов домохозяйств оказываются незначительными между депрессивными зонами и «зонами равновесия», тогда как максимум отличий приходится на социально-психологические условия, в которых видит себя территориальное сообщество[32]. Авторы законопроекта о поддержке депрессивных территорий, представленного в Государственную Думу в сентябре 2004 г., оказались в плену заблуждений именно в силу того, что депрессивные зоны и «зоны равновесия» не были различены.

Пространственное развитие как средство стратегического планирования

С завершением доминирования ультралиберальной идеологии 90-х годов проблема планирования в государственном его измерении обострилась чрезвычайно. Попытки свести планирование к одному только бюджетному планированию оказываются явно неэффективными, тогда как т.н. народнохозяйственное планирование советского образца очевидным образом не может быть восстановлено ни в сильных, ни в слабых его характеристиках. Третьего пока ещё предъявлено не было. Если цели в их наиболее обобщенном виде, вроде умножения ВВП, формулируются на политическом горизонте управления, то ни объекты, ни субъекты планирования не определены сколько-нибудь внятным образом. Ни отраслевые министерства до начала административной реформы, ни укрупнённые министерства после её начала не нашли ещё той плоскости оперирования, на которой объекты управления и рамки регулирования были бы соотнесены прозрачным образом.

Само уже территориальное определение объекта планирования применительно к современной России (как и к любому иному государству) с необходимостью принимает вероятностный характер: в зависимости от содержания той или иной функциональной задачи определяются и границы её контекста. Общее выражение «глобальный контекст» не имеет смысла за рамками политической риторики, так как принимает определённую форму в зависимости от того, идёт ли речь об ориентации экспорта или, скажем, об экологии Балтийского моря. Отсутствие подобной пространственной рамки в сознании лиц, принимающих решения, приводит к тому, что программы инновационной экономики, в частности, по-прежнему базируются исключительно на наукоемком машиностроении, игнорируя наукоемкую агроиндустрию. Более того, относительная открытость границ для экономической деятельности, в отличие от закрытости тяготевшего к автаркии Советского Союза, означает теперь, что любая точка на карте страны потенциально присутствует на картах, создаваемых внероссийскими субъектами действия[33]. С расширением приобретения российскими компаниями производственных мощностей за границами России[34] пространство экономического мышления окончательно перестаёт совпадать с пространством, оконтуренным её границами.  Наконец, вместо единого государственного планирования, в специфическом конкурентном поле совмещается теперь несколько горизонтов планирования — крупных корпораций (государственных, частных и смешанных), сетевых структур, отдельных предприятий, региональных администраций и муниципалитетов, групп людей и индивидов[35].За последние десять лет наличие государственного планирования в этой схеме не отмечено, тогда как, скажем, программы реорганизации РАО ЕЭС обсуждались и критиковались с любой точки зрения, кроме того, как и насколько эти программы могут воздействовать на удержание Дальнего Востока в целом, множества малых городов по отдельности.

Советская традиция выборочного использования некоторых инструментов территориального планирования предполагала однонаправленное движение «от общего к частному» — от единой схемы распределения производительных сил к схемам районной планировки и генеральным планам городов. Поскольку самодеятельность субъектов, за исключением политбюро ЦК КПСС, не предполагалась, в то время как ресурсная обеспеченность, включая человеческий капитал, полагалась безграничной, технология планирования могла сводиться к расчётным процедурам. В настоящее время мы имеем дело с качественно иной ситуацией: дефицит рабочей силы как таковой, не говоря уже о её качестве, очевиден всем; финансовые ресурсы, учитывая объем социальных обязательств, недостаточны, а имеющиеся не вполне доступны; на территории страны действует множество относительно самостоятельных игроков. Представляется очевидным, что процедуры и технологию планирования следует изменить, чему, однако, мешает груз устарелых представлений, среди которых первичным служит стремление сливать, не разделяя, процедуры управления и регулирования. Освобождению от этого навыка может отчасти содействовать обращение к принципиально иному опыту, хотя его прямое использование в российских реалиях практически не осуществимо.

Опыт создания ЭЙДА (Аляскинского агентства развития и экспорта) чрезвычайно интересен, однако этот замечательный опыт имеет для нас сугубо академический интерес — среди российских регионов до настоящего времени нет такого, чтобы он мог, как штат Аляска, самостоятельно построить и осуществить силами общественной корпорации программу, начало которой пришлось на 1967 год. Комиссии по экономическому развитию европейских стран, прежде всего Франции и Великобритании, с начала 60-х годов решали в некотором роде противоположную задачу: отталкиваясь от обширного опыта планирования, накопленного государственными и частными корпорациями, они должны были определить объекты и цели планирования одновременно в масштабе страны и континента. При этом следует иметь в виду, что начало планирования в странах Европы отнюдь не случайным образом совпало с периодом длительного доминирования социал-демократических правительств, во многом стремившихся адаптировать к национальным условиям опыт советских пятилеток, столь выразительным образом предъявленных миру через успех космической программы. В каждой из европейских стран государственное (региональное) планирование обретало собственные черты, однако общим для всех стало сосредоточение на инфраструктурах — в более или менее широкой их трактовке.

Укрепление Европейского Союза существенно меняет ситуацию, что неизбежно чревато множеством конфликтов. В частности, формирование меридионального «коридора» от Ломбардии до Нижнего Рейна, не укладывающееся уже в традиционные рамки представлений о национальных интересах, не может не порождать трений, хотя и может уже опереться на успешность экологического оздоровления Рейна согласованными усилиями ряда стран.

Вставка 8

Во Франции, с её традиционной унитарностью управления, планирование было сосредоточено в трёх автономных секторах деятельности. Создание скоростных линий железнодорожного сообщения (TVG), в несколько раз сокративших время пересечения страны из конца в конец, осуществлялось в кооперации государственного и частного капитала — с ведущей ролью первого

Перечисление можно продолжать, но во всяком случае очевидно, что, опираясь на давно действующие рыночные механизмы и принципиальный консенсус с крупным капиталом, правительства европейских стран имели и имеют возможность почти полностью сосредоточить централизованное планирование на крупномасштабных инфраструктурных проектах. К сожалению, такая концентрация внимания в российских условиях чрезвычайно затруднена. Переходный период в политической и социально-экономической жизни России оказался опасно затянутым не только в силу объективных обстоятельств, но и под давлением беспокойства федеральной власти по поводу риска утраты управляемости страны. Частичная обоснованность этого страха не только препятствует рациональной децентрализации принятия решений, с переносом максимума на муниципальный уровень по принципу субсидиарности. В действительности она препятствует и воссозданию государственного планирования на новом уровне и с новыми функциями, поскольку ключевые проблемы развития страны накрыты поверх множеством задач повседневной жизни и «разобраны» по регионам.

Вычленение объектов планирования

Как только мы отказываемся от признания крупного административного членения страны как единственного, «натурального» основания для постановки задач управления, нисхождение по масштабной линейке в сюжете планирования приобретает характер сложной интеллектуальной задачи. Только на карте мира можно прорисовать схемы глобальных связей, пронизывающих территорию России и отражающих интересы центров силы, отнюдь не всегда совпадающие с национальными интересами страны. Речь идёт об экономике, но не только. Нам приходится считаться с тем, что и США и объединенная Европы заинтересованы в том, чтобы Россия не ослабевала до такой степени, чтобы на её территории возникли мощные очаги напряжения, угрожающие экспорту нефти и газа, но и не усиливалась настолько, чтобы восстановить зону своего традиционного влияния и дорасти до реальной конкурентоспособности с Западом. Приходится считаться и с тем, что при всей фантастичности прожектов создания великого халифата, размах как террора, так и фундаменталистской пропаганды создаёт реальную угрозу, тогда как судьба Дальнего Востока все более зависит от перспектив Китая.

К сожалению, это далеко не академические сюжеты, и тот факт, что Россия не пошла на необходимые жертвы ради серьёзной работы над созданием транспортного коридора Восток — Запад как ведущего национального проекта, уже поставила этот проект под вопрос. Необходимо принять во внимание перспективу относительного успокоения Ирака после вероятного его распада на три государственных образования, перспективу обеспечения эффективной охраны транспортного коридора через Пакистан и Афганистан, добровольного или принудительного подчинения Ирана интересам США. Все это может уложиться в одно десятилетие, и тогда надежды на прокладку основного транспортного коридора через российскую территорию могут оказаться тщетными, вслед за чем будут утрачены не только доходы от транзита, но и возможности прочного удержания приграничья с одновременным развитием городов, многие из которых утратили функциональную определённость.

Среди характерных ошибок, вызванных стремлением опереть проектные схемы на якобы достоверные прогнозы, можно назвать следующую. В 1998 г., Госкомсевер, вскоре упраздненный, с большим запозданием относительно обработанных материалов, опубликовал свой проект «Арктический мост». Наряду с чрезмерно обобщенными суждениями о возможном развитии отношений с Канадой через океан, «Арктический мост» содержал предельно конкретный проект совместной поддержки канадского порта Черчиль. По его поводу шли долгие дискуссии между федеральным правительством и правительствами северных провинций, настаивавшими на целесообразности вложений в сохранение транспортного коридора вдоль Ред-ривер, соединяющего Черчиль с сердцем Манитобы и срединными штатами США. Проект был тщательно обсчитан: цена фрахта, варианты маршрутов, скорость погрузочно-разгрузочных работ и т.п. Единственное, но ключевой значимости заблуждение заключалось в том, что, опираясь на тридцатилетнюю практику, авторы проекта не были готовы допустить, что Россия, перестав скармливать зерно непродуктивному скоту, окажется в состоянии перейти от импорта зерна к его ограниченному экспорту.

Вставка 9

Численность населения Псковской области неуклонно сокращается с 20-х годов ХХ века, и если в 1926 г. область насчитывала 1 млн. 677,4 тыс. человек, то к 2004 г. на её территории проживает лишь 747,3 тыс. человек..

С другой стороны, есть долговременные тренды, которые создают для России качественно новые возможности и новые вызовы. Выгодный для России тренд сопряжен с неизбежным, по-видимому, нарастанием дефицита пресной воды в Европе при возрастающем увеличении влажности в Центральной России, на что — в макрорегиональном масштабе страны — накладывается дефицит влаги в Нижнем Поволжье и Предкавказье. Этот процесс несет с собой весьма существенные изменения на континентальном аграрном рынке, что требует активного прогнозного моделирования, равно как заставляет увидеть в возобновляемых запасах пресной воды один из ключевых экспортных ресурсов. Другой тренд — обострение дефицита пищевых продуктов в Китае в ближайшее время, в связи с изменением структуры питания и интенсивным опустыниванием (при избыточном сельском населении, не позволяющем осуществить модернизацию агропроизводства)[36]. Этот процесс, для противодействия которому в Китае реально нет резервов, создаёт весьма выгодные условия для потенциала России как производителя и экспортера зерна — при условии, что агропром будет выдвинут на ведущую позицию в стратегическом планировании. В то же время принципиальным вызовом для страны является концентрация усилий стран-импортеров нефти на создание эффективного водородного двигателя для автомобилей, при упорно возрастающем производстве электроэнергии на ветровых и солнечных электростанциях, что не позднее 2015 г. может привести к значительному обрушению мирового рынка углеводородов. Необходимо также считаться с тем, что по мере укрепления барьера, который Евросоюз выстраивает на пути миграционного потока из Африки и Азии, по мере сокращения ресурсов мало квалифицированной рабочей силы в России, и при условии некоторого повышения уровня жизни в стране, мы можем столкнуться с увеличением инокультурного миграционного потока, что ставит перед нами проблемы сценирования и вероятностного планирования, к решению которых мы слабо подготовлены. 

При некотором сужении рамки, когда мы охватываем лишь соседние с Россией территории, в игру вступают иные факторы, оказывающие воздействие как на Россию в целом, так и на её приграничные территории в особенности. Предварительная проработка к программе развития Псковской области, выполненная в НИИПИ «Урбанистика», позволяет увидеть характер общей проблемы на частном примере, хотя, разумеется, для полноты даже эскизной картины необходима аналогичная работа для южных, юго-восточных и дальневосточных регионов. Работы, выполненные коллективом под руководством В.Н.Княгинина для Тверской области в обоснование концепции её развития, дали возможность оценить ресурсный потенциал территории, осью которой является трасса Москва — С.-Петербург.

Подчеркнем, аналогичная эскизная проработка необходима по всем территориям, с тем что по каждой из них просматривается связь субрегионального горизонта с общероссийским и континентальным, и эта связь в процессе стратегического планирования должна проходиться, как минимум, дважды: «снаружи — внутрь» и «изнутри — вовне». И всё же необходимо признать, что эта проработка может быть только предварительной, поскольку над ней необходимо построение макрорегионального горизонта по основным направлениям международных связей России. Этот горизонт не совпадает с конструкцией федеральных округов, так как украинское или казахстанское направления связывают между собой части сопредельных округов, он не кратен ныне существующим регионам, так как захватывает по глубине едва ли не всю Европейскую и существенную часть Азиатской частей страны. Наконец, этот горизонт нуждается в особом типе межведомственного осмысления, завязывая на единую территориальную систему вопросы безопасности, международных отношений, социально-экономического и культурного развития. В то же время, степень изученности современного состояния территорий столь далека от необходимой, что движение к разработке макрорегионального подхода нуждается во встречном движении: от страны в глобальном контексте и от субрегиональных территориальных систем (протосистем).

Вставка 10

За исключением сугубо конъюнктурного роста условно сельского населения Каланинградской и, отчасти, Ленинградской области, система расселения округа не отличается существенно от общих показателей по стране...

В настоящее время, наряду с исследованием малых городов, сельских районов и этноконфессиональной структуры населения в ПФО, единственно территория СЗФО была предметом «коврового» исследования по нескольким ключевым характеристикам: система расселения и демографические процессы; энергетика и энергопотребление.

Первый доклад ЦСИ ПФО (2001 г.), под редакцией В.Княгинина и П.Щедровицкого, был озаглавлен «На пороге новой регионализации России». Ещё не имея опоры в массированных региональных исследованиях[37] и отталкиваясь в первую очередь от литературных источников, авторы доклада верно определили как позитивный эффект административной регионализации (возрастание многообразия), так и природу её тройственного кризиса: бюджетного, ценностно-культурного, административных практик. Весьма существенно то, что в докладе было представлено сокращение человеческого капитала регионов. Главным достижением доклада стало указание на обострение конкуренции как между административными регионами, так и — что наиболее существенно — между центрами экономической экспансии (Москва, Пермь, Самара, Екатеринбург, Красноярск) за расширение зон своего влияния. Было также указано на три типа стратегий, поддержка или сдерживание которых может осуществляться государством: стратегии экономических игроков, создающих пространство новых экономических регионов; стратегии населённых пунктов и территорий по включению их в новые экономические регионы; стратегии населения в условиях новой регионализации территории страны. Вполне обоснованно в роли опорных узлов каркаса пространственного развития через выработку государственных стратегий авторы доклада обозначили крупнейшие, наиболее динамичные города.

Со времени подготовки первого доклада прошло четыре года, в существенной степени ослабившие жёсткость административной регионализации страны — как за счёт упорядочения её правового поля, так и за счёт большей концентрации ресурсов в федеральном центре. Несколько изменились пропорции в состоянии экономики областей и республик, хотя существенных перемещений не отмечено. Лидеры сохранили свои позиции, аутсайдеры — так же, и только в средней группе можно зафиксировать некоторые подвижки, вроде относительно ускоренного развития Чувашии в ПФО. В то же время, при множестве административных воздействий федерального правительства, при внесении существенных изменений в законодательство (кодексы) есть все основания считать, что федеральное правительство не сумело до настоящего времени ни обнаружить для себя феномен новой регионализации, ни, соответственно, выстроить относительно него какую-либо внятную позицию. Это вынуждает предпринять попытку представить первичный очерк концепции пространственного развития на территории России в этом докладе.

Очерк концепции пространственного развития

Ещё раз подчеркнем: необходимость научиться жить на обширной территории при незначительном для неё и сокращающемся населении, что являет собой вызов привычному национальному сознанию, веками настроенному на освоение все новых территорий. Прежде всего целесообразно отвлечься от административной регионализации страны. Корректировка административного деления может осуществляться как в соответствии с основными направлениями пространственного развития с концепцией, так и автономно от них — в случае чёткого разделения полномочий относительно институтов поддержания уровня жизни и институтов социально-экономического развития.

Вставка 11

В этом понимании Московкий край охватывает половины Тверской, Ярославской, Владимирской, Рязанской, Тульской, Калужской Смоленской и Брянской областей, С.-Петербургский — части Псковской и Новгородской областей, часть Карелии...

Формирование концепции предполагает рассмотрение по отдельности самой системы расселения, функциональных сетей, раскинутых на территории, и управленческих механизмов, способных достичь более высокой эффективности активизации системы расселения.

Чисто прогнозная схема достаточно бесспорна. Нет нужды повторять широко известные данные демографических прогнозов, из которых наиболее оптимистический вариант даёт порядка 125 млн. человек на 2025 г. Тем не менее, целесообразно обозначить некоторые вторичные аспекты процесса демографического сжатия страны в качественном измерении. Демографическое сжатие ускоряет процесс углубления различий, наращивает дифференциацию пространства как между регионами, так и внутри регионов. Независимо от наличия или отсутствия взвешенной политики пространственного развития, есть основания прогнозировать следующие изменения. Окончательное исчезновение останцев традиционной русской деревни в её искаженном советской эпохой формате — повсеместно, за исключением Краснодарского и Ставропольского краев, где можно ожидать формирования агроиндустриальной схемы, управляемой крупными холдингами, базирующимися на сращении банков и региональной власти. Эта схема может свободно сочетаться с наличием крупных городов, и должна полностью устранить различия между малыми городами и селами (станицами или аулами). В русских областях, в отсутствие (маловероятного) притока иммигрантов из дальнего зарубежья, необходимо предвидеть исчезновение одного малого города из трёх, так как на них все не хватит населения, что увеличит отток активных персонажей в крупные города и, прежде всего, в областной центр и во «второй город». На срок 20 лет есть основания ожидать неполной консервации сельской системы расселения в республиках, с преобладанием нерусского населения в селах, среди которых будет наблюдаться концентрация населения в сильнейших и исчезновение одной деревни из трёх слабейших. Исчезновение русского сельского населения должно способствовать усилению традиционалистских рисунков в региональной культуре за счёт дальнейшей этнизации региональных элит. Утрата населения малыми городами должна приводить к дальнейшей деградации их убогой инженерной инфраструктуры, равно как и недоразвитой инфраструктуры торговли — в том числе и за счёт расширения активности крупных торговых сетей, а затем и франчайзинга. Это означает — в лучшем случае — отказ от вложения бюджетных средств в реконструкцию инфраструктур с неизбежным в общем случае преобразованием малых городов в «спальные районы» крупных (при допустимой дальности), функционирование которых базируется на самообеспечении в системе индивидуальной застройки. До известной степени это упрощает и облегчает задачу федеральной (и региональной) власти, в принципе позволяя ей сосредоточить усилия на реконструкции инфраструктуры крупных городов, однако соображения текущей политики и федеральный выборный цикл несомненно будут препятствовать рационализации действий.

Система расселения

Регионализация страны на ближайшие двадцать лет должна отстраиваться от взаимоналожения экологических (физико-географических), экономических, социальных и политических схем. Необходимо увидеть первичность базового каркаса расселения и деятельности по отношению к территории и отрешиться от завороженности гигантизмом площадей, практически не пригодных для постоянного обитания. Если значительные территории Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока будут трактоваться в первую очередь как биосферный ресурс глобального значения и ресурс экономического развития для будущих поколений (возможно, и будущих столетий), то даже такие привычные характеристики системы расселения, как плотность населения, должны быть пересчитаны заново. В самом деле, если пользоваться традиционной схемой, то плотность населения России составляет порядка 8,5 чел./кв.км (что, кстати выше, чем в Казахстане), что представляется недопустимо малой величиной, пока мы не соотнесем её с австралийской (2,3 чел./кв.км) или канадской (3 чел./кв.км). Ни Австралии, ни Канаде это обстоятельство не помешало создать эффективные экономики — в частности потому, что в этих обширных странах плотно заселенные земли представляют собой весьма незначительную долю территории. В России, за вычетом практически не пригодных для жизни территорий, мы имеем плотность порядка 20 чел./кв.км, что обеспечивает стране т.н. продовольственную безопасность, однако, как показывает анализ по развитым странам, это решительно недостаточно для интенсификации и модернизации производства. При всех достижениях современных технологий такая модернизация нуждается в плотности населения хотя бы в 50 чел./кв.км. В ближайшие  десять лет достичь подобной плотности можно только одним способом — осознанно пойти на депопуляцию периферийных районов в большинстве областей[38]. При том, что средний эффективный радиус расселения вокруг малого города составляет порядка 50 км, достижение искомой плотности осуществимо на территории порядка 3 млн. кв.км, сосредоточенной вокруг примерно 400 городов, против сегодняшних 1080. Разумеется, приведенный выше усредненный расчёт сугубо условен, так как не принимает во внимание зон вокруг Москвы и Петербурга, для которых «экономический» радиус достигает 200 км, зон вокруг крупных городов (до 100 км), ни географических, ни этносоциальных условий. Условностью, разумеется, является и игнорирование сложностей, сопряженных с выработкой и реализацией ненасильственных действий, необходимых для реконструкции системы расселения. Однако эта условность оправдана тем, что она позволяет понять, что эффект демографического сжатия отнюдь не должен приводить в ступор — напротив, целесообразно увидеть временные преимущества, которые обещает процесс уплотнения сети расселения.

  1. Временный отказ от реконструкции капиллярной дорожной сети на огромной территории[39] позволит сосредоточить необходимые средства для реконструкции основных магистралей и пригородных дорожных сетей.

  2. Свертывание социального хосписа на обширных территориях не только позволит сэкономить значительные средства, но и сосредоточить их на плотных территориях, что является основанием надежд на повышение качества социальных услуг.

  3. Отказ от невозвратных затрат на остаточное сельскохозяйственное производство, единственной функцией которого давно является поддержка неэффективных приусадебных хозяйств облегчит сосредоточение усилий на развитие товарного сельского хозяйства.

  4. Отказ от удержания в полумертвом состоянии системы ЖКХ в ряде малых городов и поселков является единственным шансом на сколько-нибудь крупномасштабную её модернизацию в жизнеспособных городах.

  5. Только достижение плотности, приближающейся к плотности срединных районов Московской области, открывает шанс на реальный рывок интеллектуальной насыщенности всех форм производства и услуг.

Следует заметить, что хрущёвская кампания «закрытия» т.н. неперспективных деревень в принципе — при последовательном применении — могла оказать благотворное воздействие на экономику страны, не будь препятствием извращенность сознания авторов этой кампании, пытавшихся преодолеть одним рывком неустранимые пороки советской системы хозяйствования. В настоящее время, при использовании сугубо экономических инструментов, в первую очередь, поощрения, во вторую — «наказания»[40] , внешне аналогичная задача относится к семье решаемых. Это отнюдь не простые решения, подготовка которых требует тщательных изысканий и на макро- и на микрорегиональным уровнях. С одной стороны, необходимо выявление и сохранение всех «островов» и «островков» эффективной деятельности, которые возникли и удерживаются вопреки неблагоприятным обстоятельствам за счёт человеческих ресурсов. Необходимо уже потому, что каждый из таких «островков» обладает абсолютной ценностью в условиях этического кризиса нации. С другой стороны, необходимо определить места, удержание которых имеет столь важное значение для сохранения целостности страны, что там целесообразно осознанно идти на «снятие» экономической целесообразности, субсидируя в них производство и удерживая филиалы вузов (к примеру, приграничный Печорский район Псковской области или города Зею и Тынду в Амурской области). С третьей — необходимо внимательно взвесить ресурсы и шансы ряда малых и средних городов, расположение которых в системе расселения взывает к тому, чтобы они приняли на себя роль дополнительных узлов сети расселения (к примеру, Старый Оскол, Елец или Балаково), для чего их население должно удвоиться[41]. Разумеется, серьёзная постановка задачи реструктурирования невозможна при схеме прямых выборов губернаторов, так что предпринимаемая в настоящее время корректировка избирательной системы является жизненно необходимым условием контролируемой реконструкции системы расселения.

Представляется принципиально важным осознание того, что реальная российская Ойкумена начала XXI века, способная обеспечить сохранение страны и её достойное место на карте мира, должна быть принципиально не похожа на унаследованную. Более того, резонно сказать, что только новая конфигурация системы расселения обеспечивает устойчивость новой России — уже не как осколка СССР, а как страны, утверждающей и для себя и для мира новую идентичность

Говоря о реконструкции системы расселения, мы, естественно, должны иметь в виду модернизацию и достройку транспортных магистралей, включая трубопроводы. Успех реконструкции системы расселения в значительной степени зависит от повышения средней скорости, от сокращения времени перемещений между узлами. Скоростные железнодорожные линии, вопреки скептикам, доказавшие свою эффективность в условиях Западной Европы, имеют совершенно исключительное значение при российских расстояниях. Наряду с давно необходимой дублирующей линией Москва — Петербург[42], категорическим императивом является её продолжение хотя бы до Екатеринбурга, через Нижний Новгород и Казань. Точно так же необходима скоростная линия от Москвы до Новороссийска через Ростов-на-Дону и от Нижнего Новгорода на Астрахань. Это категорически необходимо, независимо от того, удастся ли задействовать концепцию трансконтинентальных транспортных коридоров Север — Юг и Запад — Восток, необходимо для нормального функционирования страны как связного целого. Именно эта цель должна управлять определением средней скорости, поскольку проверенные технические решения давно уже отработаны. При протяженности названных выше трасс очевидно, что 300 км/час есть тот оптимум, который способен обеспечить действительно новое качество пассажирской транспортной связности России.

Аналогичное требование (150 км/час) является основанием для реконструкции ключевых автомагистралей, которая в состоянии ускорить товаропоток и пассажирское перемещение почти в два раза, что оказало бы значительное, поддающееся расчету влияние на увеличение ВВП.

Поскольку приватизация расчлененного Аэрофлота осуществлялась при полном самоустранении государства, возникла своего рода воронка абсурда (все меньшее число пассажиров при все большей стоимости авиабилетов), вследствие чего драматическое ослабление связности страны стало самовоспроизводящим фактом. Ситуация, при которой немалое число аэродромов выведено из строя, а сообщение даже между крупнейшими городами осуществляется преимущественно через Москву или Петербург, является нетерпимой. Цены перелета внутри России выше, чем в Западной Европе или США, что не удивительно, если, скажем, Оренбургские авиалинии обслуживают аэропорт с одним рейсом в день (за исключением чартеров курортного сезона), удерживая в штате полтора десятка экипажей. До сих пор региональные власти фактически препятствуют объединению авиакомпаний, что означает категорическую необходимость вмешательства федеральной власти, в принципе осуществимого сугубо экономическими средствами[43] .

Ниже на ступень целесообразно очертить ряд макрорегиональных подсистем, завязанных на основной каркас расселения. В задачу доклада не входит детальное рассмотрение вопроса об административном устройстве России, тем более что чрезмерное, болезненное внимание к этому вопросу является, как мы уже подчеркивали, специфическим пережитком социалистической эпохи. В самом деле, управление развитием (во всяком случае, ростом) экономики осуществлялось на картах Советского Союза ведомствами, координируемыми через Госплан, тогда как управление функционированием осуществлялось по факту иерархически упорядоченной системой комитетов КПСС, сугубо декоративным образом продублированной в системе исполкомов.

Говоря о высвобождении из-под гнета представления о новой России как «останце» Советского Союза, мы должны понять, что по отношению к реконструкции системы расселения, являющейся основанием стратегического планирования, любая схема администрирования на территориях выступает как вторичная. Тем более так, что выражение «субъект федерации» для девяти из десяти регионов является более чем условным, коль скоро они хронически дотационные. Основные средства для функционирования регионов формируются ограниченным числом производств — в муниципалитетах, либо в добывающих «заимках», после чего перераспределяются через федеральный бюджет. Соответственно, регионы выступают в первую очередь как канцелярии по дальнейшему распределению бюджетных средств, во вторую — говоря обобщенно, как полицейские округа, и только в третью — как зоны развития.

Вставка 12

По словам директора по маркетингу и продажам компании «М.Видео», в сферу интересов компании попадают рынки с объемом продаж не менее 80 миллионов долларов и темпами роста около 20 процентов, что заставляет думать, что исследование по этим критериям проводится ежегодно...

На среднесрочную перспективу целесообразно исходить из того, что часть хозяйственного комплекса по-прежнему будет регулироваться централизованными системами, с контрольным пакетом в руках федерального государства, тогда как постепенно возрастающая часть — частными корпорациями, корпоративными сетями и отдельными частными предприятиями. Доля государственного бюджета в ВВП неуклонно будет сокращаться, вместе с этим должна сокращаться и роль региональных канцелярий по распределению бюджетных средств. По мере развития хозяйства, при сокращении населения и реконструкции системы расселения, значение подоходного налога на заработки граждан, а вместе с этим и значение муниципальных бюджетов должно возрастать, в свою очередь, сжимая зону ответственности региональных канцелярий.

Если на место представления о программах развития регионов подставить представление о программах развития узлов системы расселения и связей между ними, то учётное значение приобретает результат — развитие на территории, так или иначе обозначенной как регион. При таком понимании отнюдь не принципиально, как именно проведены границы между регионами, так что на среднесрочную перспективу вполне целесообразно сохранить границы субъектов федерации как учётных единиц — отчасти по сентиментальным соображениям, во избежание излишних социальных напряжений. Единственным исключением могут стать те регионы, где по малолюдству и наследуемой, затяжной экономической слабости сохранение самостоятельной канцелярии чрезмерно обременительно для федерального бюджета. Среди таких — Псковская[44] и Новгородская области, Ульяновская и Пензенская области, Марий-Эл и, возможно, Удмуртия. В любом случае, острота сюжета укрупнения регионов представляется искусственно раздутой.

Инструментарий пространственного развития.

Исследования и мониторинг

Мониторинг проводит множество государственных учреждений и немалое число корпораций (торговые сети в первую очередь). Если коммерческие структуры чётко осознают цели мониторинга локальных рынков и предваряют их специализированными исследованиями, то ответить на вопрос, что, собственно, изучают ведомства, занятые мониторингом в регионах, отнюдь не просто. Причина выхода ритейлорских сетей в регионы прозрачны: снижение средней торговой наценки в Москве в связи с остротой конкуренции, с одной стороны; преодоление предрассудка, согласно которому основной потребительский рынок ограничен столицами; относительно небольшие издержки на развертывание бизнеса на местах[45] .

Зарубежные промышленные компании, планирующие размещение предприятий в российских регионах, осуществляют достаточно тщательный анализ как логистических ресурсов, так и, в первую очередь, рынка труда и его культурного контекста. Доверительные интервью с представителями некоторых из этих компаний позволяют сделать вывод: уровень мотивации потенциальной рабочей силы на уровне среднего и базового персонала занял в последнее время первую позицию в составлении корпоративных рейтингов территорий.

Существенно сложнее обстоит дело с исследованиями, которые проводятся российскими государственными учреждениями, включая Госкомстат. Во-первых, они никак не согласуются между собой, во-вторых, они трудно доступны, в-третьих, они не отстроены по муниципальным образованиям, вследствие чего выход к первичной информации практически невозможен. Наличная информация по регионам в целом мало информативна, позволяя соотносить между собой лишь схемы полей ответственности — между регионами и для региона по годам.

Задачи пространственного развития требуют максимально чётко определить объекты исследования, субъектов организации исследования и его возможности, равно как и форму предъявления результатов, что имеет принципиальное значение, так как информация должна иметь форму, пригодную для принятия оперативных решений.

Как мы старались показать, определение объектов перспективного планирования и есть построение карты необходимых исследований, что не исключает, разумеется, ценности академических исследований любого толка.

Ещё раз подчеркнем: мы исходим из сохранения границ субъектов федерации как учётных единиц, через которые государство исполняет свои основные социальные обязательства, нас интересуют знания, необходимые для решения задач развития. Систематический сбор первичной информации по трем тысячам муниципальных образований России был бы, разумеется, весьма желателен, однако для достижения такого результата потребуются годы. Опыт показывает, однако, что с достаточной степенью точности рабочие результаты могут быть достигнуты со значительно меньшими усилиями, если мы корректно определим контрольные точки на территории страны.

Учитывая сказанное выше, контрольные точки такого рода нам необходимы прежде всего в периферийной и полупериферийной кайме существующих регионов, при чем целесообразно воспользоваться опытом зондажных исследований 2000-2002 гг. в ПФО, когда одним контуром обводятся периферии двух и более соседствующих субъектов федерации.

Другую группу объектов исследования составляют обширные зоны развития вокруг крупнейших городов, где в свою очередь необходим анализ периферии, полупериферии и ядра, с тем что наличие автострад, средних и даже крупных городов существенно меняет геометрию подзон, нарушая её кольцевой характер. Так, для Самары ядро включает не только Новокуйбышевск и Чапаевск, но так же Тольятти и Сызрань, наряду с пятью районами; тогда как полупериферия  — не только Нефтегорск и Отрадный, но и Димитровград, входящий в состав Ульяновской области, или Отрадный и Похвистнево, соседствующее через границу с оренбургским Бугурусланом. При этом до настоящего времени основной объем каймы периферии зоны развития мало отличается от периферии регионов, более слабых в экономическом отношении.

Чрезвычайно существенно, чтобы выбор контрольных поселений, после его экспертной оценки, был утвержден решением регионального законодательного собрания, что открывает возможность отстройки мониторинга, обязательного для органов исполнительной власти всех уровней и обеспеченного финансированием через отдельную строку регионального бюджета[46]. Однако столь же существенно определить тот разумный минимум индикаторов, которые могут обеспечить реальное отслеживание изменений сущностных характеристик уровня, образа и стиля жизни на территориях — как в зонах развития, так и в зонах, обычно определяемых как депрессивные. Это тем более существенно, что после отработки работы по контрольным поселениям со временем откроется возможность перенести этот опыт на федеральный уровень, соответственным образом достроив стандарты Госкомстата.

Для того чтобы яснее представить нынешнее состояние представлений о знании, необходимом для перспективного планирования, приведем рабочие материалы ТЭО к разработке Единой схемы расселения на территории России, подготовленные Госстроем в 2002 г., до приостановки работ в этом направлении в связи с рядом реорганизаций.

Приведенный рядом текст, по-видимому, отнюдь не нуждается в пространном комментарии — достаточно отметить, что экономика традиционно представлена лишь промышленностью и сельским хозяйством, при игнорировании сферы услуг, давно уже занимающей ведущую роль в большинстве поселений. В данном случае мы имеем дело с очередной попыткой перейти к проектированию некоторого будущего состояния без действительного исследования настоящего. Нищета состава показателей, относящихся к жизни поселений и районов, очевидна, хотя учёт стандартных показателей, вроде плотности населения по зонам, или плотности дорожной сети, самоочевиден.

По контрасту с приведенной выше схематизацией нам известны попытки весьма глубокого, тщательного анализа поселений, который теоретически позволил бы достичь условно полной паспортизации. Целесообразно сослаться на исследования коллег из Красноярска, сделавших попытку целостного рассмотрения муниципалитетов[47] .

Экономическое и социальное развитие большинства малых и средних городов Советского Союза зависело от т.н. градообразующих предприятий. Сегодня  зависимость городов от их главных предприятий чаще всего не только не стимулирует развитие муниципальных образований, но делает экономику города и его население заложниками предприятий. Городские власти начинают связывать будущее своих городов с развитием малого и среднего предпринимательства, однако рисунки взаимодействия малых предприятий с крупными выглядит существенно по-разному в зависимости от общей ситуации на территории. Стратегии развития часто основываются на поиске возможностей возрождения и переориентации градообразующих предприятий. При наличии крупных (часто неиспользуемых) производственных мощностей, используемых частично или вообще не используемых, возникает потенциальная (чаще всего иллюзорная) возможность создания практически новой экономической базы.

Здесь можно выделить два типа стратегий. В первом случае, при посредничестве власти происходит перераспределение городских ресурсов в пользу рентабельных фирм, во втором — социальные структуры города автоматически воспроизводят убыточные и низко рентабельные предприятия[48]. Первый тип проявляется в росте цен на городскую недвижимость, во втором — и земля, и жильё, и другие объекты недвижимости в общем случае дешевеют. Реальные ситуации складываются в более сложные рисунки. Так, в «столице» ЮКОСа — Нефтеюганске — на вторичном рынке жилья наблюдалась чрезвычайно низкая конъюнктура. После введения в строй моста через Обь в районе Сургута цены на жильё подскочили в четыре-пять раз, что связано с появлением жителей Сургута на рынке недвижимости Нефтеюганска.

Как мы постоянно подчеркиваем, социально-экономическая ситуация города далеко не однозначно определяется «объективными» параметрами. В некоторых случаях при наличии предприятий, ориентированных «наверх», в силу отраслевых, ведомственных или владельческих связей, предприятия проводят политику «экстерриториальности», что приводит к разрушению социально-экономической структуры территории и откачке из нее ресурсов. Имеются и обратные примеры городов с одним или несколькими предприятиями, которые отчасти поддерживают развитие города[49].

В некоторых случаях развитие ограничивается в первую очередь из-за изоляционистской политики власти, в других — за счёт самоутверждения «силового» предпринимательства со стороны теневых силовых структур.

Силовое предпринимательство (квазипредпринимательство) играет особую роль. Его суть не в производстве товаров и услуг, а в создании преимуществ для «своих» фирм при ограничении входа «чужих» на рынок. Распространение в  городе такого рода «предпринимательства» приводит к его застою и, в конечном счёте, неминуемому упадку. В этом случае создаётся так называемый легальный картель, хорошо известный западной экономической теории. Находкой отечественной экономической практики является дополнение административной легальной практики сетью неформальных соглашений. Возникает механизм извлечения монопольной прибыли, хотя по внешним, юридическим признакам закрытой монополии нет. Ограничение «проточности» города фактически налагает запрет на развитие предпринимательства, ограничивает возможности его роста, а при стагнации делает крайне затруднительными любые планы вывода города из кризисного состояния. Наиболее существенно, что квазипредпринимательство, никак не отражаемое статистикой, позволяет владельцам легального картеля получать политическую ренту вне зависимости от состояния города.

Задачи составления паспорта и диагностики территории сводятся к ответу на два основных вопроса: что происходит с экономикой города?Какие факторы стимулируют или сдерживают развитие предпринимательства?

Динамика хозяйственной жизни проистекает из создания, использования и дележа(или борьбы за передел) ресурсов различными группами и группировками. Ответы на поставленные вопросы должны строиться так, чтобы отражать мотивы поведения и силуучастников хозяйственной жизни в городе. Кроме того, в расчёт необходимо принимать прежнюю траекторию эволюции города, другими словами, городскую культуру. Городская культура задаёт определённые способы социальной коммуникации и, соответственно, социального действия, что зачастую делает невозможным применение стандартных управленческих воздействий — в рамках т.н. стратегического управления.

Трудно оспорить полезность углубленной работы такого рода, однако не нуждается в доказательствах констатация того факта, что при нынешнем состоянии научных сил обследовать таким образом можно от силы десяток городов в год, тогда как мы испытываем потребность в синхронной оценке ситуации по примерно 4000 поселений. В связи с этим явственно нужны реалистические схемы осуществления замеров и предъявления их результатов.

Вопрос о необходимом минимуме интегральных индикаторов состояния поселений и его динамики не разрабатывался сколько-нибудь конструктивным образом, накопленный опыт гораздо более говорит о заведомо непригодных показателях (уровень безработицы, уровень официальных доходов, суммарный объем банковских вкладов и т.п.), чем о действенных. Хотя нет сомнения в необходимости отслеживать длинные тренды по таким показателям, как продолжительность жизни, состояние здоровья или уровень криминальной активности, следует иметь в виду, что это инерционные показатели, на которых действия хозяйствующих субъектов и властей сказываются с весьма значительным опозданием.

Эмпирически удалось выявить несколько вполне добротных индикаторов, среди которых динамика количества перерегистрированных в ГАИ и вновь зарегистрированных автомобилей, динамика количества зарегистрированных абонентов сетевых телефонных компаний, динамика цен на недвижимость различной категории на первичном и вторичном рынке[50]; для района — динамика цены земли в планировочном ядре, полупериферии и периферии; динамика отношения между наивысшими и наинизшими ежемесячными расходами сопоставимых семей в пределах поселений и районов; динамика числа рабочих мест в сфере обслуживания (с особым вычленением зоны магистралей); динамика отношения числа реально занятых хозяйственной деятельностью (кроме личного хозяйства) к числу пенсионеров. Расширение этого списка требует объединения усилий различных исследовательских центров на пилотных проектах, однако важно отметить, что все показатели такого рода могут регулярно фиксироваться силами университетских исследовательских центров в рамках нормального учебного процесса, что требует минимальных финансовых вложений, но длительного и сложного переговорного процесса.

Чрезвычайно существенно достичь положения, при котором показатели, снятые с выявленной совокупности контрольных точек, незамедлительно вносились бы в электронный атлас в масштабе как «учётных» регионов, так и федеральных округов. Само уже размещение информации в графическом выражении с возможностью фиксации изменений по годовым «слоям», при автоматизации выхода с карты на учётные таблицы, означало бы достижение принципиально нового качества операционально пригодного знания о состоянии страны. 

Оперативная картография. Уже чисто техническое масштабирование карт содержит в себе ключевую характеристику пространственного развития — различимость. Теоретически нет препятствий тому, чтобы электронная карта Российской Федерации через систему «зума» могла быть доведена до масштаба 1:100.000, при котором различимы границы крупных хозяйств. Тогда через систему ссылок было бы возможно вхождение в поселения в масштабе 1:1000, позволяющем считывать планировку домовладений. Реально такой возможности пока ещё нет, вследствие чего зонирование территории страны по физико-географическим или экономгеографическим характеристикам осуществляется, как правило, в масштабе 1:10.000.000, в котором освоенность территории отображается лишь в системе условных знаков. Дальнейшая конкретизация (уже в региональных атласах) осуществляется, как правило, в масштабе 1:2.500.000, а на крупногабаритных картах — в масштабе 1:1.000.000, что, однако, не привносит нового качества, лишь в сугубо техническом смысле позволяя разместить на карте большее число условных знаков. На уровне административных районов карт в большинстве случаев нет, их роль исполняют картосхемы, на которых нанесены знаки населённых пунктов[51]. Частичное раскрытие штабных, «километровых» карт в последнее десятилетие облегчило туризм, однако эти карты так и не стали инструментом хозяйственной деятельности. Таким инструментом становятся выкопировки из карт или планов поселений (м. 1:10.000), при пользовании которыми внешний контекст обрабатываемой территории игнорируется. Обратное влияние сугубо технического масштабирования на постановку и решение управленческих задач в большинстве случаев игнорируется.

В 2001 г. осуществлено первое издание атласа ПФО, наряду с административными картами областей и республик, посаженными на водную и дорожную сеть, включившее обобщенные карты этнического и конфессионального присутствия на территории округа. В 2003 г. осуществлено новое издание атласа, в состав которого включены десятки картосхем округа, на которых были сопоставлены избранные сведения о положении дел в областях и республиках округа. Нет сомнения в том, что атлас в его нынешней форме представляет познавательный интерес для широкого круга читателей, однако на вопрос: может ли такой атлас служить инструментом пространственного развития — придется дать однозначно отрицательный ответ.

Поскольку наибольшей неточностью характеризуются крупномасштабные планы поселений[52], поскольку картографический мониторинг нигде не поставлен на уровень международного стандарта[53], при дальнейшем восхождении к картам административных районов, субъектов федерации и выше, происходит поступательное снижение достоверности. Если раскрыть атлас Оренбургской области (издан единожды в 1999 г.), то можно немало узнать о физико-географических особенностях края, более или менее сориентироваться в промышленности и в агрокомплексе, обнаружить выборочные сведения об экологическом состоянии губернии, но, кроме размещения населения и обобщенных данных о смертности, мы ничего не узнаем о социальной составляющей бытия сложносоставного населения на обширной территории.

Нет затруднения в том чтобы представить значительно большее число примеров, но и названных достаточно для обоснованного заключения: во-первых, без охвата порайонной и муниципальной статистики построение атласа на базе одной региональной статистики, не может быть признано эффективным; во-вторых, количество и характер интегральных сопоставительных показателей для построения атласа нуждаются в специальной серьёзной проработке. Наибольшую трудность и, вместе с тем, особую необходимость представляет обработка и картирование материала, относящегося к социальному капиталу (включая человеческий капитал), поскольку любые программы и проекты пространственного развития все заметнее ограничиваются этой характеристикой в даже большей степени, чем финансовыми возможностями.

Пространственная представленность социального капитала

При недооценке роли квалификации, характерной для советской эпохи, вожди которой из всего марксизма твердо запомнили лишь полезность простого труда и необходимость воспроизводства простой рабочей силы, представление о социальном капитале отсутствовало. При запрете социологических исследований до начала 80-х годов знание о социальном капитале советской эпохи реконструируется лишь по косвенным данным, содержащимся в мемуаристике, отчасти в документах, отчасти в литературе и изобразительном искусстве. В постперестроечные времена случаи «чистого» интереса к социальному капиталу чрезвычайно редки[54]. Массив данных, полученных, к примеру, в ходе исследований практического отношения родителей к возможностям их детей получить образование, весьма полезен, но дифференцирован лишь по чрезвычайно укрупнённым массивам: крупные, малые города, село[55]. Иными словами, социальный капитал — скорее прожективное представление, чем актуальное, и мы вынуждены отталкиваться от собственных исследований, проведенных в ПФО в 2000-2003 гг., полностью сознавая их ограниченность и слабую сводимость. Под социальным капиталом необходимо иметь в виду сложно соотнесенную реальность, массив которой образует человеческий капитал, данный единственно в его индивидуальном выражении, и структура социальных организованностей. В силу того, что понятия социальный капитал и человеческий капитал, как и прочие понятия словаря гуманитарного знания, наработанного в ХХ в., были заимствованы в нашем обиходе не слишком осмысленным образом, знание содержания, соответствующего этим понятиям, ничтожно. Максимум, которым мы располагаем, это общее представление о том, что социальный капитал сконцентрирован прежде всего в столицах и крупнейших городах, равно как суждения более или менее квалифицированных экспертов о состоянии социального капитала в других местах.

Обобщенный анализ человеческого капитала по стране не проведен с достаточной мерой углубленности. Приблизительно известно, сколько в России неполных семей, значительное количество которых угрожает общим сокращением социального ресурса. Известно, сколько в стране лиц с ограниченными способностями, вплоть до полной инвалидности, включая детскую инвалидность. Относительно точно известно число семей хотя и полных с формальной точки зрения, однако категорически не способных обеспечить стране воспроизводство человеческого капитала по разным причинам. Весьма приблизительно исчисляется масштаб необратимой наркомании, размах психического нездоровья, доля семей, так или иначе втянутых в сферу контакта с криминалом и т.п. Только по экспертным оценкам, т.е. несводимым образом, удается понять, какова доля населения страны, способная сносно функционировать хотя бы в режиме выживания, в составе устарелых производственных секторов и сектора обслуживания; какова доля индивидов, в принципе способных к переходу в состояние инновационной экономики — насколько можно заключить по мнению экспертов из сферы бизнеса, последняя группа составляет по стране не более 15 млн. человек, т.е. порядка 10% населения.  Картина существенно осложняется, как только от общенациональных расчетов мы переходим к пространственной сетке — даже наиболее тщательные из нам известных замеров, осуществленные ЦСР «Северо-Запад», не включили сведения о человеческом капитале.

Вставка 13

Основные технико-экономические показатели Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации...

Эскизно проведенный зондаж в городах и районах ПФО, позволил зафиксировать: распределение человеческого капитала отнюдь не соответствует ни размеру, ни рангу поселений, выстраиваясь по особым силовым линиям. Эти силовые линии формируются отчасти общей атмосферой региона, но в значительно большей степени — командой при власти на локальном уровне, до некоторой степени — случайностями культурных девиаций, вроде нестандартной «команды» лицея, музея или, к примеру, досугового центра.  Так, можно, скажем, зафиксировать, что вполне предсказуемым образом концентрация человеческого капитала в Кирове, подобно пылесосу, вытянула его из малых городов (некоторые локальные девиации наблюдаются в Омутнинске, в Белой Холунице и в Оричах), впавших в глубокую депрессию. Существенное значение имеет концентрация учреждений ГУИН в сочетании с деморализованной средой остаточных леспромхозов. Напротив, в разнообразном по структуре пространства Оренбуржье мы сталкиваемся с существенным многообразием и на карте человеческого капитала. Во-первых, наряду с Оренбургом есть сильная агломерация Орск — Новотроицк, конкурирующая с областным центром, во-вторых, удачное распределение добывающей и отчасти перерабатывающей индустрии создало недурные условия для городов Гай, Медногорск, Соль-Илецк, Бузулук (впрочем, Соль-Илецк не сумел воспользоваться ситуацией). В-третьих, отчасти условия, отчасти политика властей создали достаточно существенную группу фермерства, само наличие которой меняет социальную карту региона, несмотря на малочисленность группы[56]. В-четвёртых, идёт формирование этнических анклавов (казахских, в первую очередь), в пределах которых традиционная сельская система имеет шанс продления существования, тогда как неординарность локальных команд (вроде райцентров Ташла или Акбулак) создаёт вполне конкурентоспособные девиации за счёт концентрации внимания властей именно на человеческом капитале. Как показали исследования столь гомогенного региона, как Чувашия, столица республики втянула активную часть популяции настолько интенсивно, что на Алатырь (главный город до конца 30-х годов ХХ в.) её уже на хватает, тогда как среди районных центров можно обнаружить достаточно заметные позитивные девиации, вроде лицея при городке Вурнары и т.д.

В целом приходится признать, что мы не владеем сколько-нибудь систематическим знанием человеческого капитала в привязке к поселениям (тем более с учетом быстрых изменений), следовательно, не обладаем им вообще. При том что без особого труда мы в состоянии получить сведения об общественных организациях, зарегистрированных в Минюсте или в региональных администрациях, актуализация знания о дееспособных организациях «клубного» типа возможна исключительно экспертным образом, то есть заведомо неполно и неточно. Если, однако, принять предложенную выше схему вычленения порядка четырёх тысяч контрольных точек на территории страны, то открывается возможность прибавить к ранее перечисленным индикаторам группу индикаторов социального капитала. Среди них важно определить: долю молодых людей, возвращающихся к месту жительства после окончания учебы, относительно их общего числа в поселении (районе); долю сирот и социальных сирот от общего числа детей и подростков; долю семей, имеющих в своем составе «питомцев» ГУИН; долю семей, имеющих в составе инвалидов и детей-инвалидов и т.п. — в динамике по годам и с выносом на карту. Здесь же  важно отследить динамику изменений знаний, опыта и квалификации в составе местных администраций и в руководстве предприятий всех форм собственности.

При общей информационной значимости получаемых в исследовании результатов они приобретают подлинную операциональность только в программно-проектных продуктах стратегического планирования. Более того, поскольку развертывание полноты исследований по контрольным точкам нуждается во времени и, во всяком случае, в неоднократной проверке полноты и детализации свода индикаторов, целесообразно отстроить пилотные исследовательские программы от целевых программ развития территорий.

Программно-проектные работы. Практические программно-проектные работы в области пространственного развития не могли до настоящего времени производиться в полную силу. По самой своей природе они не могут замыкаться в рамках административных регионов, тогда как новый заказ на разработку единой схемы на территории страны, с учетом совокупности связей локального и глобального начал, не был сформирован ни в МЭРТ, ни в администрации Президента. При этом, как мы старались показать, непосредственная работа над такой схемой осуществима лишь на уровне общих постулатов, так как для детального программирования остро не достает знания. В этой ситуации наиболее перспективной представляется разработка нескольких пилотных схем, на которых реально возможно предъявить возможности пространственного развития как подхода к задачам планирования и управления, отработав методические рисунки, пригодные к дальнейшему тиражированию. Такого рода отработка предполагает необходимость одновременного проектного усилия на всех масштабных горизонтах — от страны как целого, через окружной и региональный уровень к муниципальному.

Страновой горизонт. Потенциал экономических различий в ресурсообеспеченности территорий является непременным условием пространственного развития. Поддержание такого потенциала может осуществляться через два механизма.

(1) Создание на территории страны транспортных коридоров. В отличие от Китая или Индии, которые строились как «концевые точки» континентальной оси, Россия как империя строилась именно как «коридор». Едва идея «мирового коридора» стала утрачиваться — с имперским расширением пространства на запад (Финляндия и Польша) и юг (Туркестан), как последовал слом «коридора», начавшийся Аляской. Следуя природе российской государственности, целесообразно продолжать идеологию политико-экономического коридора. В силу привычки мы смотрим почти исключительно в широтном направлении, по оси Запад-Восток. Но просматриваются 4 меридиональных коридора, в принципе способных преобразовать Россию в ключевую страну по удержанию и распределению ресурсов между главнейшими в близком будущем точками потребления. Это (1) европейский коридор «Матка-Тьмутаракань» (европейский арктический шельф, Новая Земля, бореальные леса Восточной Европы — государства бассейна Чёрного моря, Южная Европа); (2) «диагональный коридор «Север-Юг» (Санкт-Петербург — Мумбаи); (3) коридор «Мангазея-Бомбей» («Арктика-Центральная Евразия» - арктический шельф и север Западной Сибири, полярного Урала — через Казахстан в Иран, Пакистан, Индию и Китай); (4) коридор «Колыма-Таймыр — Жёлтое море» (восточно-сибирская Арктика — Китай, Малайзия и другие страны). Система меридиональных коридоров, наложенных вперекрест на длинный широтный коридор (который при этом станет связующим хребтом между важнейшими ресурсными транспортными коридорами), способна превратить страну в мировой политико-экономический терминал.

(2) Наращивание различий между территориями — как на межрегиональном, так и на внутрирегиональном уровне. Это позволит сохранить потенциал экономического развития, который поддерживается значительным различием на большом пространстве. Мировая деревня есть утопия социального равенства, следствием которого является социализм и далее — стагнация и упадок. Потенциал развития — в колонизационной (теперь экономической) политике. Различия между территориями мы должны рассматривать наподобие различий между метрополией и колонией, из которых теперь следует вывозить не столько людей, нефть, золото и алмазы, сколько знания и умения, чистоту и красоту природы. Создастся разность потенциалов в ином типе ресурсов. Перед нами бесконечная череда финишных ленточек на каждом следующем повороте круга. Одна из задач пространственного развития — обеспечить правильную смену лидеров бега, которые в правильной очерёдности должны рвать эти ленточки. Новая концепция пространственного развития должна исходить из совокупности принципов, в которой есть совершенно новые, непривычные, и должны отсутствовать старые привычные, которые своё значение уже потеряли.

Важно при этом иметь в виду «принцип Валлерстайна-Броделя». Согласно ему в обществе присутствует все, что может быть, но по большей части в потенции; в актуальности явлена только малая часть; поэтому не появляется ничего принципиально нового, всё когда-то в нужное время было и в нужный момент может стать актуальным. Каковы могут быть новые формы государственного пространственного (территориального) планирования?

  • Инициирование формирования коммуникационных коридоров (в сотрудничестве с заинтересованными государствами), которые обеспечивают создание и поддержание экономического потенциала между крайними точками оси;

  • Создание инновационных зон — «резерваций» (в том числе университетские округа и технопарки), которые выступают источниками (месторождениями) возобновимых ресурсов нового типа — инноваций и технологий. Такие инновационные резервации приобретают значение не только месторождений идей и умений, но и ревербераторов — источников самоактивности, захватывающих в свою орбиту обширные территории. Они приобретают значение прежних Магниток и Донбассов — месторождение и его переработка совмещены. Но это уже не просто Магнитка, а «Магнитка с Дубной», и такое соединение на новом типе ресурса способно создать центры будущего постиндустриального развития. ТНК пока ещё не в состоянии занять эту нишу, и она нуждается в государственном попечении;

  • Предоставление специализированных услуг со стороны государства: обеспечение больших проектов (организации + деньги + люди + материальные ресурсы + пространства), что означает крупномасштабное инфраструктурное развитие.

Необходимость стратегического планирования развития на федеральном уровне в привычной форме федеральных целевых программ предполагает сугубо функциональное подразделение территории страны для достижения объектной определённости программ. Как уже подчеркивалось, ядрами зон развития должны быть определены крупнейшие центры устойчивого развития, либо перспективные центры (на базе средних городов, расположенных наиболее выгодным, или стратегически определяющим образом), тогда как их внешние границы определяются максимальным радиусом эффективного воздействия, порядка 200 км вдоль магистралей, от 50 до 100 км вне магистралей.

Это принципиально важно, так как предполагает отказ от странной убеждённости в том, что вся территория страны без пропусков должна быть поделена между муниципальными образованиями, тогда как имеющийся опыт и здравый смысл взывают к тому, чтобы выделить федеральные территории, не входящие в состав муниципальных округов. Здесь же и принципиальный отказ от представления о «ковровой», сплошной конструкции из зон развития, между которыми в действительности могут простираться достаточно обширные «буферные» территории, даже если те в сугубо учётном смысле распределены между субъектами Федерации. «Островной» характер расположения Омска, к примеру, с учетом его значения для удержания территории, настоятельно требует выработки индивидуальной программы развития в опоре на интеллектуально-емкие виды производства. Только в зонах развития, достаточно обеспеченных человеческим капиталом и ресурсами, при целенаправленной федеральной политике поддержки, возможно формирование полноценных экономических кластеров, без чего добиться качественного рывка в необходимые сроки не представляется возможным. Оптимальная площадь для узла (зоны) развития составляет порядка 50 тыс. кв. км, плотность — не ниже 50 чел./кв.км, соответственно — население не менее 2,2 млн. человек, что обеспечивает, среди прочего, оптимальные возможности для формирования полноценного университетского округа.

При этом мы должны считаться с тем, что, наряду с узлами развития, перед нами стоит во весь рост необходимость сохранения как обширных, так и компактных зон — как функциональных зон удержания целостности страны.

Оптимальным для «Северов» представляется формирование двух федеральных территорий: Север (Таймырский, Долгано-Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа) и Крайний Север (основная территория Якутии, Магаданская область, Чукотка, Корякский АО и Камчатка)[57]. Главная задача — подконтрольное освоение минеральных ресурсов при сохранении природных резерваций для коренных народов и заповедников.

Специфика геостратегического положения требует вычленения федеральной территории «Восток», включающей Хабаровский край, Сахалинскую область, Курилы, Амурскую область, Еврейскую АО и Приморский край. Калининградская область несомненно нуждается в закрепленном статусе федеральной территории. Политическая невозможность упразднения северокавказских республик не препятствует тому, чтобы в экономической стратегии развития вычленить единый комплекс «Кавказ».

Ещё раз подчеркнем, речь идёт не о перекраивании административных границ, но о формировании соразмерных объектов стратегического планирования, в котором силы государства и бизнеса необходимо объединить оптимальным образом. Каждый из выше перечисленных узлов развития требует индивидуальной проработки — в виде массива обеспечивающих исследований, программы, пакета проектов, оценки ресурсов и оргпроекта длительной реализации.

Параллельно, имея в виду вполне вероятную эволюцию России к унитарной модели государственного устройства, категорически необходимо инициировать процесс предваряющего формирования значимых культурных автономий экстерриториального характера: татарской, башкирской, чувашской и пр. 

Окружной горизонт. Практическая реализация идей пространственного развития на страновом горизонте предполагает проработку более подробных проектных схем межокружного уровня, что в настоящее время затруднено тем, что отчасти проработаны лишь два из семи федеральных округов — ПФО и СЗФО. Материал ПФО, как наиболее изученный, может служить наиболее удачным примером.

Сейчас мы имеем дело с многослойным пространством. Физическое пространство стало вмещать множество объектов разной подчинённости, требующих разных схем управления ими, в том числе со стороны государства. Однако государство по-прежнему использует старую схему иерархического перераспределения ответственностей и ресурсов, которая уже не работает. Федеральный округ в принципе в состоянии выполнять функции координатора линий ответственности между разнородными политическими, социальными, экономическими субъектами. При пространственном планировании необходимо исходить из естественной пространственной структуры расселения людей, которая для нас — «матрёшка» (она же известная схема Кристаллера). Следовательно, на каждом уровне пространственной организации должна происходить смена принципов управления развитием. На первичном уровне «культурной поляны» мы не можем применять макроэкономические механизмы, но только механизмы хозяйственного функционирования. Так и на верхнем уровне «провинции» важнее других становится принцип политической координации деятельности хозяйствующих субъектов.

Демографическое сжатие никогда и нигде не ведёт к усреднённому снижению плотности по всей территории. Оно приводит к концентрации населения — с сохранением прежней плотности или даже её увеличением — в меньшем числе крупных и средних населённых пунктов. Общество, если смотреть на него как на популяцию, стремится к поддержанию локальной плотности, оптимальной для данного периода жизни, а не продолжает равномерно распределяться по всей поверхности. Миграционные потоки, которые мы наблюдаем последние 15 лет, представляют собой компенсаторный механизм, порожденный долгим сдерживанием популяции и её концентрацией на территории в неестественных конфигурациях.

Вставка 14

Достаточно пары примеров из атласа ПФО 2003 г. Предположительно, картосхема медицинской обеспеченности по субъектам федерации отображает положение дел в столь существенной части социальной инфраструктуры. Однако предъявление всего двух статистических показателей — количество т.н. коек в стационарах и общее количество поликлиник (на 10000 жителей) — создаёт типический случай дезинформации...

Как было уже показано в ранее выполненных исследованиях[58], территория ПФО в последнее десятилетие играет сугубо транзитную роль в общем миграционном потоке — отчасти потому, что даже крупнейшие центры округа не в состоянии противопоставить достаточно мощное собственное притяжение привлекательности Московской области или Краснодарского края. Однако эти исследования, авторы которого уделили наибольшее внимание «большой» миграции, не могли с достаточной полнотой отразить размах и объем внутренней миграции, которая обнаруживается на первичном, районном уровне. Зондажные исследования по районам Татарстана, Кировской и Ульяновской областей, Чувашии показали, что этот ежегодный поток, усредненный баланс которого равен нулю, в действительности охватывает два потока: порядка трёх процентов населения районов ежегодно перемещается из слабых сел в сильные посёлки, и в райцентр, тогда как чуть более четырёх процентов перемещается в крупнейшие города региона и за его пределы. К сожалению, зная половозрастную структуру этих потоков, мы не располагаем, кроме сугубо очерковых впечатлений, сколько-нибудь полными сведениями об их социальном качестве, без чего крупномасштабное территориальное планирование весьма затруднено[59].

Вставка 15

Деятельность тверских предприятий все в большей степени оказалась вовлечена в более обширные системы «материнских» компаний, торговых сетей, нерезидентных заказчиков и подрядчиков...

Только окружная рамка рассмотрения позволяет вполне оценить значение Вятско-Камской фосфоритоносной провинции, далеко выходящее за горизонт Кировской области.

Только окружная рамка рассмотрения позволяет сопоставить единство Волжско-Уральской нефтегазоносной провинции с наличной сетью транспортных коммуникаций. Меридиональная связь между Оренбургом и Уфой не удовлетворительна по качеству, но хотя бы наличествует, тогда как нет автодорожной связи Оренбурга с казахстанским Актюбинском, а автомобильная связь между Уфой и Пермью осуществима только через Ижевск (двойное удлинение пути). Связь уральских и сибирских центров с юго-западной частью ЦФО через Самару не может быть эффективно усилена без создания моста-дублера близ Самары, так как пропускная способность Жигулевской плотины исчерпана. От установления прочной связи между Пермью (через Кудымкар) и Сыктывкаром очевидным образом зависит перспектива развития лесного кластера, тогда как повышение классности автотрассы Киров — Пермь может создать условия для ускорения развития центра Кировской области. Такую же роль призвано сыграть повышение классности дороги от Казани на Пермь (через Игру) и от Малмыжа на Киров.

При окружном рассмотрении проступила почти утраченная с начала 90-х годов технологическая связность авиапрома, автопрома, химической промышленности, оказавшихся разобранными дважды — между регионами и финансово-промышленными группами, входящими в национальные и транснациональные системы связей. На окружном горизонте проступает единство и экологическая связность бассейнов Волги, Камы, Белой, Вятки и Урала, равно как крупные ареалы эрозионной опасности, что может быть единственным рациональным основанием для планирования природоохранной и природовосстановительной работы в регионах. На этом уровне возможна координация политик развития для регионов, особенно в связи с самопроявлением межрегиональных «кустовых» конструкций. Реальное проектное продвижение осуществимо на ступень ниже — там, где пространственные схемы обретают физическую обозримость.

Региональный уровень. Ещё раз подчеркнем: региональная рамка должна строиться на субокружном горизонте, на основе действительной экономической регионализации. Однако, в силу пассивности регионов, этот горизонт всё ещё не отстроен с достаточной определённостью, несмотря на несколько попыток, предпринятых в ПФО, что вынуждает имитировать необходимую деятельность, условно принимая рамку субъекта Федерации как рабочую. Последним по времени примером может послужить концепция развития Кировской области, представленная летом 2004 г. губернской властью. Здесь была осуществлена грамотная попытка выделить приоритеты как по отраслям (лесной кластер, биотехнологии, производство удобрений), так и по территориям, обозначить необходимость концентрации инвестиций в разработку месторождения фосфоритов, завершение газификации северо-восточного угла области (кабельный завод в Кирсе), перевод автотрассы Киров — Пермь в статус федеральной. Здесь же был очерчен цикл работ, необходимых для организационного и кадрового обеспечения названных приоритетов. Добротный пример концепции территориального планирования Чувашии, разработанной петербургскими коллегами, демонстрирует обоснованную схему зонирования с вычленением зоны активной урбанизации, зоны развития уникально плотной здесь системы сельских населённых мест и природно-рекреационной зоны.

Для более детального рассмотрения целесообразно взять пространственную ситуацию очевидного проблемного характера — территорию, условно центрированную на областной центр Ульяновск. При площади области 37,3 тыс. кв.км и населении 1,362 млн. человек (скорость демографического сжатия позволяет прогнозировать не более 1,2 млн. человек на 2010-2012 г.), из которых свыше 800 тыс. человек сосредоточены в Ульяновске, Димитровграде, Новоульяновске и Сенгилее, по объему инвестиций область превышает лишь Пензенскую область и Марий Эл. При солидном по масштабу университетском комплексе существенный прирост социального капитала не наблюдается в силу интенсивного оттока наиболее перспективной молодёжи в Самарскую и Московскую области. При многолетнем параличе «Авиастара» и затяжной, несмотря на вложения средств, слабости УАЗа промышленные предприятия Ульяновска с трудом находят ниши на рынке. Лишь приобретение мясокомбината холдингом «Черкизово» и покупка заводов стройматериалов Новоульяновска и Сенгилея московскими владельцами обеспечили локальное оживление производства. Вполне приличные результаты предприятий Димитровграда связаны, с одной стороны, с наличием госзаказа на продукцию атомного предприятия, с другой — с активностью капитала Самары. Десятилетняя попытка удержать социализм в отдельно взятой области обернулась затяжным кризисом сельского хозяйства и долговой ямой ЖКХ, из которой Ульяновск не в состоянии выбраться, несмотря на энергичную помощь округа.

Эти и другие результаты анализа ситуации в целом позволяют сделать ключевой вывод: ульяновский узел не может быть распутан за счёт внутренних ресурсов области, и его возможно разрубить лишь в том случае, если программирование работ на территории будет вплетено в значительно более широкий контекст Среднего Поволжья. Прежде всего, целесообразно обратить внимание на развитие транзита: переправа через Волгу по гребню Жигулевской ГЭС уже сейчас перегружена чрезвычайно, и даже незначительное увеличение транспортного потока должно привести к дальнейшему драматическому снижению его скорости. В то же время обходный путь из Самары через Димитровград также затруднен не только состоянием дороги, но и недостаточной пропускной способностью моста в Ульяновске. Представляется необходимым строительство моста через Волгу в районе с. Подстепки Самарской области, что позволит автотрассе Самара — Тольятти перешагнуть реку и через посёлок Шиганы обеспечить дублирующую связь Самары с Сызранью — Октябрьском и с Ульяновском через Тереньгу и Новоульяновск, пересечь южную часть Ульяновской области и в районе городка Канадей создать параллель трассе М 5 — Е 30. Эта новая широтная связь, обходящая Национальный парк «Самарская лука», в дальнейшем должна быть продолжена на Кузнецк, Пензу и далее — на Тамбов и Воронеж, имеющий перспективу стать макрорегиональным центром южного Черноземья. В меньшем, но также макрорегиональном масштабе вертикальная связь Сызрань — Ульяновск должна быть продублирована в Левобережье улучшенной трассой Тольятти — Димитровград, что позволило бы закольцевать эти городские центры между собой. Очевидно, что предприятие такого рода требует для выработки грамотного технического задания обсчета среднесрочных перспектив Самарско-Тольяттинского узла, равно как определения оптимальной формы взаимодействия государственного и частного (в первую очередь самарского, но возможно, и оренбургского и казахстанского) капитала.

Новые и усовершенствованные транзитные трассы позволят создать крепкий каркас расселения, сцепляющего восточную половину Ульяновской области на глубину 40 — 60 км, что позволило бы существенно поднять продуктивность агропромышленного комплекса, приблизив при этом среднюю урожайность к теоретическому максимуму, составляющему для области порядка 36 ц/га. Всю территорию области западнее условной линии Языково — Чуфарово — Барыш — Канадей — Старая Кулатка, Старомайнский район Левобережья, равно как соседние, юго-восточные районы Пензенской области, восточные районы Мордовии и южные районы Чувашии, на среднесрочную перспективу целесообразно рассматривать как природно-рекреационную зону с «островным» присутствием лесопереработки. Ядром региональной системы расселения при этом становится Ульяновско-Димитровградский промышленный и университетский округ, способный в опоре на сохранившийся кадровый ресурс сосредоточиться на нескольких направлениях инновационной деятельности. Это доводка моделей автомобилей низшего ценового горизонта (в финансовой и технологической связке с РЕНО или южнокорейскими компаниями); развертывание инновационного производства, ориентированного на решение задач ЖКХ и экологии (в связке с нижегородским и самарским университетскими округами); наконец, развертывание опытных и производственных работ в сфере малой авиации, развитие которой имеет принципиальное значение для усиления связности макрорегиона[60].

Если условно принять представленную схему развития за основу, то при снижении по масштабной линейке она создаёт базу для конкретного проектирования, включая поощрительные стимулы для сосредоточения населения в зонах наибольшего влияния  старых локальных центров (Цильна, Новоульяновск, Майна, Сенгилей, Тереньга, Кузоватово, Канадей, Новоспасское, Радищево), без необходимости формирования новых центров на пустом месте. Одновременно возникает необходимость отстройки проектов освоения староселенных западных районов под цели макрорегионального природно-рекреационного комплекса, что потребует специальных проектов для депрессивных городов Сурское, Барыша, Вешкаймы, Инзы, а так же для мордовских Алатыря и Комсомольского, для чувашского Алатыря, пензенского Никольска. Разработка и осуществление таких проектов зависят от мобилизации ресурсов и кооперации как Ульяновск-Димитровградского, так и соседних университетских округов[61]. Для того чтобы уточненная проектная работа могла быть развернута на территории с достаточным основанием, нам необходимо предварительное пилотное обследование системы контрольных точек, которая в данном случае приобретает конкретную конфигурацию.

Субрегиональный уровень. Территориальное планирование в масштабе группы административных районов, к сожалению, не ведётся сколько-нибудь систематически, тогда как именно на этом уровне возможности проектирования реализуются с наибольшей эффективностью, поскольку масштаб позволяет вовлечь в проектный процесс местные администрации, равно как средний и малый бизнес. Проектный семинар, проведенный на северо-востоке Кировской области с группой из восьми районов в 2004 г., убедительно показал возможность не только оперативного анализа потенциальных ресурсов, но и выдвижения, и апробации ряда проектных идей. Каждая из них (к примеру, использование потенциала трёх крупных водоемов, или давно открытого месторождения керамических глин) не может быть переведена в форму технических проектов и бизнес-планов силами одного района, тогда как кооперация между районами позволяет существенно снизить издержки и реализовать проекты с минимальным участием, либо совершенно без участия областного бюджета. По ориентировочным расчетам совокупная реализация пяти кооперативных проектов в трёхлетний срок обещает создание около двух тысяч новых рабочих мест, половина которых требует более высокой квалификации, чем востребована на местном рынке труда, увеличение сбора подоходных налогов, увеличение сбыта местной сельской продукции и общее оживление экономической жизни пяти районов, соответственно — появление новых локальных проектов. Это весьма весомо, если учесть, что общее население восьми районов не превышает двухсот тысяч человек, при ожидаемом сокращении на десять тысяч человек в ближайшие три года.

Когда мы утверждали, что неэффективная схема пространственной организации страны обходится ей в два процента ВВП ежегодно, это скорее заниженная, чем завышенная оценка. В самом деле, серия проектных семинаров, проведенных в ряде районов ПФО в 2001 — 2003 гг., убедительно показала, что активная мобилизация интеллектуальных ресурсов местной администрации, локального бизнеса, локальных экспертов позволяет обнаружить и освоить в проектном режиме существенные ресурсы. Эти ресурсы не только не обнаруживаются на региональном горизонте планирования, но и не могут быть освоены с этого уровня, так как имеют мелко фрагментированный, мозаичный характер. Так, в Кувандыкском районе Оренбургской области частичное реструктурирование системы расселения, с концентрацией населения по северному берегу реки Урал, сокращение посевных площадей в пользу повышения агрокультуры в зонах наибольшей предпочтительности для земледелия, рационализация расхода воды и т.п. схемы могут увеличить локальный валовой продукт района не менее, чем на семь процентов. В Оренбургском (сельском) районе одна лишь проектная схема кооперации между бывшим военным городком (до полутора тысяч отставников, занятых случайными работами), недалёким поселком, испытывающим острый дефицит механизаторов, и агротехнической станцией с её техникумом, при грамотной реализации способна увеличить локальный продукт на три процента. В Лаишевском районе Татарстана проект функционального расчленения обширного района на три округа (волости), вместе с эффективным использованием двух с лишним сотен компьютеров, установленных в сельских школах, для создания целостной справочно-информационной системы района — при детальном обсчете — позволяет снизить издержки функционирования на четыре-пять процентов. В Вурнарском районе Чувашии одна лишь проектная программа перехода ряда сельских округов с зерновых на яблоки и рост стада крупной птицы, как показали подсчеты, при привлечении специалистов необходимой квалификации и сотрудничестве с агроакадемией Чебоксар, в состоянии увеличить локальный продукт на пятнадцать-двадцать процентов.

Вставка 16

За исключением сугубо конъюнктурного роста условно сельского населения Калининградской и, отчасти, Ленинградской области, система расселения округа не отличается существенно от общих показателей по стране...

Ещё более заметные эффекты достижимы на низовом муниципальном уровне, где плотность взаимодействия администрации, бизнеса и общественности естественным образом выше, чем на территории района. Так, в Омутнинске Кировской области серия проектов социальной направленности, разработанных на семинаре, не поддается прямой финансовой оценке, однако осуществление всего двух из них сыграло принципиальную роль для улучшения психологического климата в райцентре, где заметно выросла доля выпускников вузов, остающихся на месте. В мордовской Рузаевке[62] тщательная отработка ресурсов районного центра позволила не только отработать и утвердить серию малых проектов, каждый из которых позволяет создать десять-пятнадцать рабочих мест (к примеру, интернет-кафе с магазином и центром обслуживания в практически пустующем здании бывшего комбината бытового обслуживания), но и обсчитать рациональную схему использования муниципальной недвижимости. В Новоульяновске удалось не только уточнить и публично апробировать рациональную схему функционирования ассоциации собственников жилья, но и отстроить проектное задание (к дальнейшей разработке в сотрудничестве с Ульяновским университетом) крупной рекреационной зоны по берегу Волги, разработать не только проект, но и бизнес-план приватизации заводского профилактория с его перепрофилированием в оздоровительный центр широкого профиля.

Накопленный опыт убеждает в том, что одна только системная работа на муниципальном и районном уровне открывает возможность увеличить объем локального продукта минимум на пять процентов, снизив при этом непроизводительные издержки и значительно повысив социальную комфортность. Существенно и то, что такого рода изменения осуществимы как в относительно благополучных районах, так и в тех, что на официальном языке определяются как депрессивные[63].

При обратном восхождении по линейке масштабов мы оказываемся перед явной необходимостью формирования целевой программы поощрения создания и укрепления университетских округов, совокупность которых, наряду с транспортным каркасом и ареалами деятельности трансрегиональных компаний, может обеспечить базовый каркас инновационной экономики в стране. Создание округов является в обозримом будущем единственным средством сохранения системы филиалов вузов и вместе с тем повышения их качества, без чего можно ожидать существенный отток наиболее ценных семей в крупные города, при утрате такого шанса для части семей. Иными словами, университетские округа становятся ключевым инструментом удержания и повышения социального капитала на перспективных территориях. Более того, наш опыт позволяет утверждать, что только вовлечение университетских округов в отстройку первичных исследований и мониторинга территорий, а затем и в процесс стратегического планирования создаёт шанс на реализацию идеологии пространственного развития в России. Можно представить себе практику формирования новых производственных компаний, способных осуществлять активную диверсификацию производства через его филиализацию по схеме нынешних вузовских сетей на куст перспективных малых городов и поселков. Для реализации такой политики необходимо как осмысление этой задачи в региональных администрациях, так и продвинутость средних по масштабу компаний, с одной стороны, формирование проектно-консультативных центров при университетских округах — с другой.

Построение полного каркаса университетских округов требует расширенного исследования, однако работа, осуществленная при подготовке доклада «Высшее образование в России», позволяет вычленить достаточное количество узлов. Часть этих узлов определена доказанной мощностью базовых вузов, тогда как некоторые хотя и не имеют в настоящее время необходимой энергетики, решительно нуждаются в развитии, поскольку их исчезновение означало бы крах надежд на удержание территории. Помимо московской и петербургской «системы округов» к сети явственно относятся системы, опирающиеся на города-миллионники, а так же на значительную часть региональных столиц. Другие узлы системы образуются сложившимися констелляциями: Чебоксары-Йошкар-Ола; Саранск-Пенза; Оренбургск-Орск; Ростов-Новочеркасск-Краснодар-Ставрополь; Воронеж-Тамбов-Липецк; Ярославль-Кострома-Череповец-Иваново и пр.

Названное не снимает необходимости содействовать развитию локальных зон второго порядка (например, Архангельско-Котласской или Мурманской, или Альметьевской в Татарстане), однако должно быть понятно, что эти локальные зоны в настоящее время не обладают ресурсами для перехода в первый ряд и вряд ли смогут их обрести на среднесрочную перспективу.

Институты территориального планирования

Логика пространственного развития, понимаемого как ключевой подход к задачам планирования и управления, не встраивается в существующую конструкцию управления, что делает непродуктивными любые попытки встроить соответствующую работу внутрь администраций. Прямым доказательством правоты этого суждения может служить попытка правительства Чувашии поручить традиционному республиканскому проектному институту осуществить конкретизацию концепции пространственного развития на территории республики. Новый для России тип деятельности очевидным образом нуждается в новой институциональной оформленности.

Вставка 17

В структуре паспорта города предлагается выделять следующие крупные блоки...

Как показывает международный опыт и наши пилотные разработки, необходимо, начиная с окружного уровня и завершая региональным, отстроить систему агентств территориального планирования, либо прямо учреждаемых администрациями, либо формируемых ими совместно с торгово-промышленными палатами или иными деловыми ассоциациями. Только через агентства возможно осуществить переход от физико-географического представления об административно очерченного пространстве к организационному, деятельностному представлению, когда на первый план выступает задача капитализации населённых мест и территорий. Цель создания агентств — обеспечение стратегического планирования развития территорий необходимыми исследованиями и проектными разработками в рабочем контакте с университетскими округами, оказание поддержки районным и муниципальным администрациям в оценке ресурсов развития и в разработке его проектных программ, оказание информационно-аналитических, проектных и оргпроектных услуг действующим и потенциальным инвесторам, безотносительно к форме собственности. Среди задач агентств создание и ежегодное обновление элементов электронного атласа федерального округа, способного служить практическим инструментом планирования на входящих в него территориях. Речь идёт об атласе капитализации как земли и недвижимости, так и дифференцированных человеческих ресурсов — вплоть до каждого сельского поселения. Атлас такого рода — необходимое средство локализации ресурсов, поскольку их чисто статистическая представленность размывает локализацию, усредняет информацию по условной территории, тогда как практическая деятельность всегда локализована, связи и потоки всегда имеют адресный характер. 

Среди этих задач разработка среднесрочных прогнозов и вариативных сценариев развития для администраций районов, входящих в межрегиональные и региональные системы расселения, для муниципальных администраций, для хозяйствующих субъектов, уже осуществляющих или планирующих деятельность межрайонного, регионального и межрегионального характера. Оказание консультативных услуг администрациям разного уровня при реализации правил землепользования и застройки на территории региона, осуществление экспертизы значимых программ и проектов. Разработка комплексных программ и проектов территориального развития по заказу администраций разного уровня и хозяйствующих субъектов, а также по заказам из других регионов.

Отсутствующий окружной уровень агентства пространственного развития может реально быть наполнен только при встречном движении: от региональных агентств «снизу» и от Фонда (научно-исследовательского и проектного института), который необходимо сформировать при Министерстве регионального развития, в продуктивном партнерстве с ЦСР и центрами стратегических исследований федеральных округов. Только связка федерального и окружного горизонтов может обеспечить качественное рейтингование поселений и планировочных узлов, действительно эффективное сотрудничество в области пространственного развития между государством и крупным бизнесом. Пространственное планирование экономической деятельности (макрорегиональное планирование), ведущееся ТНК отечественного и международного бизаирования, не совпадает с селитебной структурой, этнокультурными связями, в целом с бытованием людей, поэтому необходимо государственное регулирование надрегионального масштаба, так как только государство остаётся пока тем социальным институтом, который обеспечивает структурную целостность пространства страны.

Существенная сложность состоит в том, что необходимый объем исследований и проектных работ в логике пространственного развития в настоящее время не имеет опоры в достаточном числе подготовленных специалистов. Накопленный в советские времена опыт территориального планирования имеет некоторую историко-методическую ценность, однако, будучи полностью подчинен нормативному подходу к стратегии, этот опыт был неразрывно связан с логикой работы Госплана и Госснаба и уже потому мало пригоден. Прямое использование западного опыта в российских условиях доказанно неконструктивно. Настройка университетских округов на обеспечение исследований и, тем более, мониторинга нуждается в подготовке в ближайшие годы по меньшей мере двухсот выпускников специализированной магистратуры. Ещё по меньшей мере три сотни магистров категорически необходимы для того чтобы иметь возможность приступить к системной проектной работе[64] .Однако подчеркнем: сама лишь подготовка специалистов не решает проблемы, так как при ассимиляции их в существующие конструкции региональных и муниципальных администраций получить необходимый качественный сдвиг невозможно.

***

Представленный правительством проект среднесрочной программы до 2008 г. вновь подтверждает: региональная политика развития по-прежнему отсутствует в логике мышления кабинета. Перевести региональную политику из вербальной формы в форму действенную, программно и проектно обеспеченную удастся только в том случае, если политика пространственного развития, основы которой разрабатывались в последние годы как в ЦСИ, так и в деятельности наших коллег, станет государственной политикой.

Приложение

Концепция пространственного развития в РФ

Примечания

[1]
Печальным парадоксом следует счесть тот факт, что ситуации в регионах России посвящен огромный 3-х томник (Глобализация в постсоветской России: акторы, рынки, регионы), изданный под ред. Клауса Зегберса (Свободный университет Берлина), написанный российскими авторами, но доступный только на английском.

[2]
Manuel Castells. The Power of Identity. Oxford, Blackwell, 1997, p.254.

[3]
Исходная неприязнь большевиков к крупным городам сохранялась в ходе всего существования СССР — нельзя забывать, что до 1937 г. городских систем управления не было. Неудивительно, что в счётности полностью довлела территория, а поле страны описывалось в первую очередь через иерархию партийных организаций. В частности по этой причине всякое признание Места (в связи со строительством крупного предприятия) требовало по существу создания совершенно отдельного оргпроекта, напрямую управляемого из «Центра».

[4]
Есть одно исключение — весь Приморский край, который ровно делит с Владивостоком и Сахалином скандальную репутацию.

[5]
В Великобритании бюджет муниципалитета на 9% образуется из местных налогов, на 6% - из неналоговых сборов и на 85% - финансовая помощь государства. По новому российскому закону местные налоги должны обеспечить 12% поступлений в бюджет, 10% - неналоговых поступлений, 13% - за счёт регулирующих налогов, 25% - за счёт закрепленных налогов и только 40% - за счёт помощи извне. Отсутствие реализма расчетов не смутило ни думское большинство, ни Совет Федерации, закон утвержден Президентом.

[6]
Достаточно упомянуть Столыпинскую программу переселения безземельных крестьян из российского Центра в Южную Сибирь, выбор Мурманска под стратегическую базу российского флота, открытую в океан; налоговые льготы для развития хлопководства в Туркестане силами частного бизнеса и т.п.

[7]
Справедливости ради, необходимо заметить, что эта волна наложилась на предыдущую (и отчасти одновременную), сформированную миллионами заключенных и расконвоированных, трудом которых были созданы тысячи элементов индустриальной инфраструктуры — в том числе в местах, освоение которых вольнонаемным трудом было бы, пожалуй, неосуществимо. Достаточно назвать Воркуту, Ухту или Норильск. Говоря о пространственном развитии, невозможно упускать из вида того обстоятельства, что формирование той индустриализации, что получила наименование «советская урбанизация», осуществлялось в подавляющей части подневольным трудом вплоть до 1955 г., в резко сокращенном объеме — до конца 80-х годов.

[8]
Нельзя упускать из вида, что основой балансовых расчетов служили в высшей степени условные стоимостные показатели — в начале 60-х годов, во ВНИИ технической эстетики, была предпринята попытка выяснить источник ценообразования простейшей единицы обихода — столовой тарелки. Длительные розыски позволили установить, что в основе чрезвычайно длинного ряда пересчётных коэффициентов лежала цена, экспертным образом установленная в 1928 г., в момент отказа от НЭПа с его частично рыночными механизмами и перехода к директивной схеме управления народным хозяйством.

[9]
Сказанное не означает полного отсутствия рабочих контактов на неформальном уровне, однако практическое значение таких контактов было незначительным.

[10]
Ликвидация Госстроя в рамках административной реформы была вполне закономерной, но трудно обнаружить основания рассчитывать, что новое Агентство по ЖКХ и строительству будет способно вполне освоить пространственный подход в своей деятельности.

[11]
Т.н. Стратегия развития Казани на период до 2015 г., подготовленная Леонтьевским центром в Санкт-Петербурге, в соответствии с идеологемой этой организации, представляет собой не более чем упорядоченный по американскому стандарту свод материалов и проектных наработок, уже подготовленных в городе ранее, в обычном порядке.

[12]
Разумеется, напрашиваются аналогии, вроде синхронности колонизации пространств США и России, шедшей в XVIII-XIX вв. или программ электрификации обеих стран, однако социальные и экономические механизмы внешне сугубо сходных процессов различны принципиально.

[13]
Особо следует выделить выпуск журнала «Отечественные Записки» (Пространство России), 2002 г., монографию Т.Г.Нефедовой «Сельская Россия на перепутье», 2004 г., многочисленные публикации В.Каганского, Ж.Зайончковской, С.Артоболевского, Л.Смирнягина, опыт работы на местах Института экономики города, Фонда «Евразия» и других достойных организаций.

[14]
В действительности, поскольку строительство промышленного предприятия было единственным средством обеспечить новое жилищное строительство и инфраструктуры городов, лоббирование обкомами КПСС размещения предприятий на территории областей и их центральных городов было неотъемлемым элементом реальной внутренней политики в стране.

[15]
Единственное, что учитывалось: гендерная структура, вследствие чего, скажем, в Иваново с его текстильным комплексом непременно вносилось машиностроение, чтобы обеспечить рабочие места для мужчин.

[16]
Характерным примером можно счесть Елабугу (Татарстан). Разработка планировочной схемы развития города и района велась первоначально, с конца 60-х годов, одновременно с проектированием КамАЗа и Набережных Челнов. Затем в Елабугу надлежало поместить очередной тракторный (танковый) завод — уже вне связи с Набережными Челнами. К началу 80-х годов Госплан внес коррективы, утвердив строительство нового завода легковых автомобилей, и в смету строительства удалось включить затраты на реконструкцию старой Елабуги. С «перестройкой» планы были несколько раз скорректированы, проект завода менялся на ходу. Вплоть до 2002 г. уже правительство Татарстана предпринимало попытки наладить отверточную сборку автомобилей, но в настоящее время эти попытки прекратились.

[17]
И в настоящее время предприниматели и муниципалитеты постоянно жалуются на то, что, угрожая санкциями, региональные власти блокируют попытки осуществить финансовые заимствования в банках «чужих» регионов — за почти единственным исключением московской административно-хозяйственной системы.

[18]
Объем ассигнований для финансирования Программы — 66323 млн. руб.:
За счёт средств федерального бюджета — 12413,3 млн.руб.
За счёт средств субъектов Федерации — 15168 млн. руб.
Из внебюджетных источников — 38742 млн. руб.

[19]
Журнал «Профиль», № 9, 2004, с.20

[20]
Анализ т.н. Северов убедительно показывает, что мы имеем дело с несколькими макрозонами (староселенный европейский север, западно-сибирский ареал и крайний север Восточной Сибири), каждая из которых нуждается в отстройке автономной политики. Экономически перед нами три зоны добычи нефти и газа, лесной Север, в разной степени выживающий Север Восточной Сибири+Якутия и полумертвый северо-восток.

[21]
Памятная попытка Хрущёва сформировать экономические округа (новые совнархозы) с сохранением единства управления, в опоре на давние разработки КЕПС-СОПС, не была лишена оснований, но была обречена на провал именно в силу сочетания тотальности подхода с компромиссностью в отношении партийно-политического обустройства государства.

[22]
Фактически отраслевые исследования — например, опустынивания, засоления, движения грунтовых вод и т.п. трактуются в большинстве ситуаций как сугубо академические и вовлекаются в обработку задач управления только в схеме осуществления экологической экспертизы, т.е. когда проект уже разработан.

[23]
Формирование РОШ и расширение полномочий руководства ЮФО могут в ближайшее время, скорее всего, привести к административному очерчиванию новой (вернее, давно забытой) макрорегиональной целостности — Кавказ.

[24]
При этом тарифы на отпускаемую в республику энергию завышены относительно соседнего Ставрополья.

[25]
Проблемные семинары, проведенные ЦСИ в регионах ПФО в 2004 г. с участием всех глав районных администраций, вполне убедительно продемонстрировали, что они не только ещё не пытались представить себе последствия реконструкции пространства по новому закону, но всемерно отталкивали от себя эту информацию, интуитивно оберегая себя от неотвратимого управленческого хаоса.

[26]
Частичные картины связей присутствуют в воображении торговцев, почтовых работников, транспортников, руководителей РОНО, зав.отделов сельского хозяйства, РОВД и т.п., однако лишь в ходе специальных семинаров удается достичь совмещения этих схем.

[27]
Скажем, в относительно выровненном культурном ландшафте Великобритании мы обнаруживаем глубоко депрессивные деревни Уэллса или Корнуэлла, бывшие индустриальные города срединной Англии, с трудом выбирающиеся из кризиса, или анклавы эмигрантов из Бангладеш и пакистанцев в Лондоне, однако масштаб этих отклонений от нормы относительно невелик.

[28]
Формирование Министерства регионального развития во всяком случае теоретически создаёт для этого благоприятные условия.

[29]
В.Каганский. Россия: инверсии советского пространства // Русский Журнал, 20.09.2004.

[30]
В последние годы «третьи» города все чаще становятся привлекательными и для крупного бизнеса — достаточно сослаться на Бор в Нижегородской области или Отрадный в Самарской области.

[31]
Так, например, в пределах Чувашии или Мордовии прочитывается существенное различие между татарскими, чувашскими (мордовскими) и преимущественно русскими сельскими округами, либо отдельными поселениями. Первые с большими или меньшими основаниями можно отнести к «зонам равновесия», вторые — по преимуществу к депрессивным зонам.

[32]
В рамках исследований 2000-2002 гг. в ПФО нами было выявлено не более двух десятков «чёрных дыр», вроде поселка Криуши в Ульяновской области: уровень расходов более половины домохозяйств в этом случае не был ниже, чем, скажем, в Новоульяновске (в основном за счёт специфического «отходничества» мужчин на разные флоты, однако неэффективность управления при тотальной пассивности жителей заставляла придти к выводу, что главным инструментом для изменения ситуации была бы социально-психологическая помощь.

[33]
Так, переговоры с корпорацией «Тойота» в связи со строительством завода в Нижегородской области включали, среди прочего, непременное наличие англоговорящего персонала в учреждениях обслуживания города Бор и открытие там японской школы, что означало полную реконструкцию представлений местной власти об инфраструктуре под перспективную инвестицию (В итоге завод в силу скорее политических причин размещают в Санкт-Петербурге - прим. Ю.К.). Тот факт, что значительная доля (до 30%) бизнеса в городе Благовещенске к 2004 г. так или иначе оказалась в собственности китайцев, деятельность которых обеспечивается банками приграничного китайского города Хэй Хэ, должен учитываться в программах развития края.

[34]
Это относится далеко не только к крупнейшим компаниям, вроде СУАЛа или «Норникеля», но и к десяткам фирм среднего масштаба, что означает переструктурирование понимания локализации.

[35]
Характерным примером размаха нелегальной сети федерального охвата является сеть продвижения неучтенного золота, ядром которой является посёлок Красное Костромской области, где расположена одна из государственных фабрик изготовления ювелирных изделий. Сеть включает как прииски Сибири, так и пункты скупки лома драгоценных металлов по всей стране.

[36]
В случае Китая речь идёт об импорте 50 — 70 млн. тонн зерна ежегодно, начиная уже с 2008-2009 гг. Для России, где остатки советского сельского хозяйства исчезнут через несколько лет, в этом кроется огромный шанс развития реальной агроиндустрии в опоре на внешний капитал, но если этот шанс не будет учтен в планировании и потому упущен, им воспользуются другие — Канада в первую очередь. При использовании этого шанса существенно улучшаются перспективы развития как Транссиба, так и БАМа — до того, как это развитие можно будет опереть на дорогостоящее освоение минеральных ресурсов.

[37]
Единственной формой исследования материала на местах в период подготовки доклада было проведение фокус-групп в 4 регионах, по три места в каждом, включая региональную столицу.

[38]
Если принять во внимание, что только 64% горожан имеют водопровод (на селе 11%), 62% канализацию (на селе 8%), 50% газ (на селе 20%), 58% ванну (на селе 6%), 56% горячую воду (на селе 5%) и 64% - центральное отопление (на селе 11%), то только свертывание сети может обеспечить улучшение ситуации жилищно-коммунальной системы в реалистические сроки.

[39]
При использовании современной транспортной техники (вездеходы, вездеходы на воздушной подушке) нужды георазведки, егерские, экологического туризма и пр. не требуют дороги с улучшенным покрытием.

[40]
Учитывая несомненные выгоды, перечисленные выше, к числу очевидных поощрительных мер могут быть отнесены особо льготная ипотека в необходимых зонах и поселениях, существенные подъёмные выплаты, подготовку рабочих мест для образованной молодёжи, пронатальные меры, включая выплаты на рождение ребёнка и сокращение долга по ипотеке, развертывание детских учреждений и пр., к числу «наказаний» - фактический отказ от поддержки, что явочным порядком давно осуществляется в ряде регионов страны.

[41]
Особая задача демонтажа и расчистки территории оставляемых поселений (часть которых может быть заново «колонизована» городским населением самостоятельно) достаточно масштабна, чтобы ставить вопрос о целевой обязательной альтернативной службе в рамках реформы вооруженных сил и системы набора в них.

[42]
Подписание в октябре 2004 г. соглашения о солидном финансовом участии Китая в финансировании этого проекта станет, будем надеяться, ускоряющим импульсом его реализации.

[43]
Начавшееся вхождение на российский рынок низкотарифных европейских компаний несомненно ускорит процесс преобразования рынка авиаперевозок.

[44]
Не лишним будет напомнить, что до середины 70-х годов существовала Великолукская область, упразднение которой не вызвало сколько-нибудь значительных осложнений.

[45]
По материалам журнала «Эксперт», № 35, 2004 г.

[46]
Охватное число поселений позволяет, наряду со сбором отчётной документации, осуществлять регулярный мониторинг на месте — силами регионального университетского сообщества, при грамотной выработке совместной программы и весьма скромных суммах.

[47]
П.О.Ореховский, В.М.Широнин. Роль градообразующих предприятий в развитии малого бизнеса и муниципальной экономики. Работа выполнена Институтом социально-экономического анализа и развития предпринимательства (ИСАРП) и Рабочим центром экономических реформ — Либеральная альтернатива (РЦЭР-ЛА) при поддержке Фонда Евразия.

[48]
На подобные типы стратегии указывал ещё Дж. Форрестер, анализируя городскую динамику в 70-е годы прошлого века, что в то время имело для российского читателя сугубо академический интерес.

[49]
Так, скажем, в Новоульяновске, где все предприятия уже в 2002 г. принадлежали московским владельцам, наряду с пополнением бюджета города за счёт подоходного налога работников, менеджмент предприятий оказался способен установить с городской администрацией вполне конструктивные отношения по проблеме ЖКХ, не исключая качественных инноваций.

[50]
Для средних и тем более крупных поселений приходится вводить поправки на зоны различной рыночной ценности в связи с локализацией.

[51]
Весьма характерно, что на большинстве мультимедийных дисков, выпущенных администрациями регионов единственная картографическая информация сведена к условной схеме области, на которой лишь пятном обозначено местоположение репрезентируемого административного района.

[52]
Отдельные удачи, вроде электронного атласа Пензы, в файлах которого записаны планы первых этажей зданий и колодцы инженерных сетей на улицах города, состоялись скорее за счёт очень интенсивной «клубной» деятельности специалистов, чем в результате целенаправленной политики администраций.

[53]
Уже в начале 80-х годов карты, скажем, Рурской системы расселения в ФРГ редактировались ежегодно на основании аэрофотосъёмки. К концу 90-х годов повсеместно в Европе редактирование электронных карт осуществлялось уже ежеквартально.

[54]
К числу таких исключений можно отнести опрос завсегдатаев петербургских кафе, проведенный в 2003 г. ФОМ - Фондом Общественного Мнения.

[55]
См. Доклад «Высшее образование в России» под ред. В.Глазычева, М., Фонд «Наследие Евразии», 2004

[56]
Необходимо учесть, что — как показали детальные исследования — сейчас относительное процветание фермерских хозяйств базируется в первую очередь на применении труда нелегальных мигрантов из Узбекистана и Таджикистана, и в случае реального ужесточения политики регистрации, эффективность большинства фермерских хозяйств окажется под вопросом.

[57]
Сугубо техническое присоединение автономных областей к Тюменской области, как представляется, может быть лишь временным решением, весьма далёким от оптимального.

[58]
См. доклад ЦСИ ПФО «Государство и Антропоток», Н.Н., 2003.

[59]
В этом отношении мы существенно отстаем от западных коллег, которые заказывают российским исследователям весьма детальные анализы социального капитала регионов, как например, компания Tarkett, остановившая свой выбор для размещения и последующего расширения производства линолеума на городе Отрадном, удаленном от Самары на 90 км, проигнорировав города, входящие в Самарско-Тольяттинскую агломерацию.

[60]
Локальный автопром имеет базовый опыт как на УАЗе, так и в Димитровграде; работы в сфере ЖКХ могут опереться на опыт, накопленный рядом ульяновских машиностроительных фирм и фирм, которым принадлежат заводы строительных материалов Новоульяновска; производство перспективных самолётов большой ёмкости и дальности очевидным образом концентрируется в Казани в возможной кооперации с Самарой, что оставляет нишу малой авиации незанятой.

[61]
Под университетским округом понимается связанная сеть вузов, их жизнеспособных филиалов, равно как лицеев и гимназий, имеющая единый попечительский совет и координационный центр планирования, а в отдельных случаях и логистический центр.

[62]
Одновременно для одного из сельских округов Рузаевского района была отработана схема объединения некомплектной сельской школы и сельской поликлиники в форме единого оздоровительного центра для школьников района без отрыва от учебного процесса.

[63]
В то же время необходимо отметить, что на два десятка исследованных примерно одно поселение с численностью жителей свыше тысячи человек имеет все признаки действительной депрессивности, что предполагает незамедлительную социально-психологическую помощь и, скорее всего, срочную разработку мер для стимулирования переселения жителей в точки роста.

[64]
В ходе длительного поиска опорной площадки для соответствующей образовательной программы группа специалистов в настоящее время остановила выбор на Академии народного хозяйства при правительстве Российской Федерации.


Наверх


Недвижимость в Крыму и Севастополе