Вставка 4.
Совершенствование управления региональным развитием в РФ
(по материалам В.Н.Княгинина)
Россия позже других индустриально-развитых стран вступила в эпоху
так называемой «региональной революции», когда происходит смена
парадигмы развития территорий и населённых пунктов. Они вынуждены
заново определять свои позиции в экономической и социальной системе.
Особенность момента заключается в том, что границы данной системы
постепенно раздвигаются и больше не совпадают с пределами государства
и национальной экономики. Последняя утрачивает свою самодостаточность
и внутреннюю сбалансированность как совокупности взаимодополняющих
отраслей и производств. Она преобразуется в часть глобального
рынка, причём часть, заведомо не самодостаточную. Рубежными для
российских регионов в этом смысле выступают, как ни странно, не
1990-е годы, когда внутренний рынок страны открылся, а 2002-2004-й.
До этого времени относительная замкнутость и автономность (а потому
и самодостаточность, внутренняя сбалансированность) национального
хозяйства обеспечивалась уже не столько административно-политическими
методами, сколько слабым рублем, создававшим преференции российским
экспортерам и воздвигавшим дополнительные барьеры для импортеров.
Укрепление рубля создаёт качественно новую ситуацию не только
для отдельных хозяйствующих субъектов — российских резидентов,
но и для регионов. Место производств и отраслей отныне определяется
не их положением в народнохозяйственном комплексе страны, а позициями
в открытом рынке.
В силу этого старые экономические регионы России, её поселения,
формировавшиеся в рамках единого государственного проекта индустриализации
страны, обретают новую конфигурацию в пространстве глобальных
потоков финансов, товаров, рабочей силы, технологий и информации.
Положение региона в России всегда определялось его административным
статусом. Даже в эпоху индустриализации. Это было связано с тем,
что государство выступало держателем крупных инфраструктурных
проектов. Поэтому оно проектировало и размещало узлы важнейших
инженерных инфраструктур — транспортных путей, электрических сетей,
линий связи — в первую очередь в административных центрах.
Статус российских территорий в данной системе глобальных обменов
определяется уже не административным весом, а их способностью
задавать параметры обменов. Иными словами, статус региона, населённого
пункта определяется географически, но если ранее в этом определении
преобладали «гео»-политические составляющие, то теперь первенствуют
«гео»-экономические:
а) Стратегии регионального развития в этом смысле должны быть
стратегиями позиционирования в открытых рынках, а не набором
внутрирегиональных мероприятий. Более того, в качестве обязательного
требования к регистрации программ социально-экономического развития
регионов РФ в МЭРиТ РФ должно быть установлено предоставление
отзывов на данные программы от органов власти соседних регионов,
а также от Полномочного представителя Президента РФ в соответствующем
округе.
б) В программах социально-экономического развития регионов
должен быть введен в качестве обязательного раздел, посвященный
оценке пространственного развития данного региона и прогнозу
его положения в пределах федерального округа.
в) В качестве источника, подлежащего учету при разработке и
реализации стратегий регионального развития, должна быть принята
Генеральная схема расселения РФ. В стране до сих пор не выстроена
схема пространственной организации, фиксирующая, с одной стороны,
складывающуюся, а с другой стороны, необходимую для успешного
социально-экономического развития России региональную иерархию.
В современных условиях, несмотря на соответствующие положения
Градостроительного кодекса РФ, Генеральная схема расселения
РФ не выполняет своей координирующей роли по отношению к действиям
бизнеса и власти территорий. Отсюда — конкурирующие проекты
портового строительства, строительства трубопроводных систем,
развития социальных инфраструктур. Отсюда — споры о том, стоит
ли оставлять больше бюджетных средств регионам-донорам, если
стране необходим перелив ресурсов из сырьевого сектора в несырьевой.
Пока же мы находимся в ситуации, которую один из экспертов определил
как «пространственную невменяемость», когда распаковка советского
наследства территориальной организации идёт стихийно.
В современных условиях конкуренцию регионов за активы выигрывает
не тот, кто производит товары, а тот, кто управляет их потоками,
кто привлекает финансы, права, технологии, наиболее квалифицированные
кадры. В силу чего целью регионального развития становится
увеличение капитализации региона — рост стоимости активов,
находящихся на его территории и вовлекаемых в систему глобальных
обменов. В условиях открытого рынка это ведет к концентрации мобильного
капитала в более капитализированном регионе, так как активы стекаются
туда, где их стоимость максимальна. Например, перемещение специалиста
из периферии в центр автоматически повышает стоимость его рабочей
силы; выведение ценных бумаг российского эмитента на основные
фондовые биржи мира, как правило, приводит к росту цены данного
актива и так далее. Следовательно, практики государственного управления
региональным развитием должны выбираться и применяться в логике
капитализации территориальных активов — земли, рабочей силы, культурных
ценностей и т.п.:
1) Необходимо перестроить систему государственной статистики
таким образом, чтобы она в качестве важнейшего параметра фиксировала
до настоящего момента неодооцениваемые характеристики регионального
развития: объем и ценовые параметры оборота недвижимости; более
детальную характеристику направленности миграционных потоков,
включая оценку маятниковой миграции; объем перевозок по отдельным
транспортным направлениям (магистралям, коридорам и т.п.);
2) Иметь государственную оценку совокупного экономического
веса региона не только через систему валовых и стоимостных показателей
работы его предприятий, но и через регистрацию кластеров на
территории. В глобальном мире на устойчивое экономическое развитие
могут претендовать те территории, которые обладают кластерами
— географически локализованной совокупностью взаимосвязанных
между собой компаний и институтов, совместно обеспечивающих
глобальную конкурентоспособность региона. В большинстве стран
кластеры выявляются и учитываются через так называемые коэффициенты
локализации или межотраслевые балансы, балансы инновационных
обменов и т.п.
3) Выработать систему управления, обеспечивающую мобильность
активов, такое их перемещение и трансформацию, которые способствовали
бы росту их капитализации. Речь идёт о том, что современное
государство перешло к так называемому «финансовому управлению»,
основным объектом которого становятся не материальные объекты,
как это было ранее, а мобильные финансы и имущественные права,
оцениваемые в показателях, денежных единицах. Основным государственным
механизмом управления экономикой фактически уже стало регулирование
— установление стандартов, общих норм, арбитраж споров и пр.
В этой логике должна быть проведена административная и бюджетная
реформа российского государства.
Учитывая тот факт, что реально в мире складывается новая региональная
иерархия, и что национальные государства этим процессом управляют
не в полной мере, следует признать, что государственная политика
развития регионов, понимаемая как выравнивание уровня их социально-экономического
развития, а точнее, уровня индустриализации, безнадёжно устарела.
Ставка должна быть сделана на выделение (транспортно-логистического,
торгового и культурного) в пространстве страны «опорных
регионов» — наиболее динамичных городов или мегаполисов,
субъектов Федерации — с вменением им функций национальных «окон-переходников»
в глобальный рынок и девелоперов по отношению к остальной территории
страны. Эти «регионы-города» должны составить каркас новой пространственной
организации страны, что можно закрепить в их особом государственно-правовом
статусе внутри Российской Федерации. Возможно, что пора поставить
вопрос о переходе к так называемому «конкурентному федерализму»
(концепция была впервые представлена в работах канадского политолога
А.Бретона. Breton A. Competitive Goverments. An Economic Theory
of Politics and Public Finance. Cambridge. 1996.)
|
