Перейти на главную страницуНовости и событияО сайте
С вопросами, предложениями и замечаниями по содержанию текстов и материалов, а также оформлению и работе сайта, Вы всегда можете обратиться по адресу: koyus@glazychev.ru
БиографияПроекты и программы, в которых участвовал или принимает участие Вячеслав ЛеонидовичОформительские, архитектурные и другие работыРаботы по городской среде и жилищуСтатьи, публикации, рецензии, доклады, интервьюКурсы, лекции и мастер-классные занятия, которые проводил или ведет Вячеслав Леонидович Книги, написанные Вячеславом Леонидовичем Глазычевым


Развитие местного самоуправления и становление гражданского общества в России

Если придерживаться формально-правовой точки зрения, то есть все основания утверждать, что в нынешней свободной и демократической России реализуются все статьи Европейской Хартии о местном самоуправлении. Этот принцип признан и в Конституции и в законодательстве страны. Есть соответствующие статьи Конституции Российской Федерации. 12 августа 1995 г. Государственной Думой принят Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, к которому 23 октября того же года, с учетом практики на местах, были добавлены законы о дополнениях и об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Олег Игоревич Генисаретский и Вячеслав Леонидович ГлазычевПравительством Российской Федерации приняты постановления о некоторых мерах по реализации Федерального Закона. Наконец, Конституционный Суд Российской Федерации уже дважды принимал решения об устранении нарушений Федерального Закона, допущенных властями субъектов Федерации. Иными словами, можно со всей ответственностью заявить, что после семидесяти с лишним лет перерыва начался долгий и непростой процесс реализации принципа повсеместного утверждения местного самоуправления в России. Однако было бы наивностью полагать, что ныне действующее законодательство совершенно и что практика воплощения принципа местного самоуправления повсеместно и полностью отвечает намерениям законодателей. Это вполне естественно, принимая во внимание не только длительность практики тотального огосударствления и единства властной вертикали сверху вниз, но и отпечатанность соответствующих представлений в сознании людей, в нормах и процедурах управленческой работы. Особенность правовых норм и правового языка заключается среди прочего в том, что огромный объем исторического социального опыта, отраженного в этих нормах, подразумевается как самоочевидность. Текст Европейской Хартии о Местном Самоуправлении опирается на гигантский опыт многовековой борьбы народов Европы за утверждение и укрепление автономии местной власти и в равной степени – на многовековой опыт становления и развития многообразных гражданских институтов, независимых во всем, кроме ограничений, налагаемых законом, от государственной власти. Не вдаваясь в подробности, важно отметить главное в этом особом историческом опыте. Даже если оставить в стороне исключения, вроде средневековых республик Новгорода и Пскова, российский опыт многократных усилий по формированию системы местного самоуправления имеет собственную почти трёхвековую историю, развивавшуюся иначе, чем в странах Западной Европы, и во многом довлеющую над сознанием современников. Те или иные формы местного самоуправления и, во всяком случае, различные формы делегирования части государственных полномочий на уровень местной власти можно отметить, начиная с указа Петра I от 1721 г., и эта линия никогда не прерывалась вполне и в советское время, тогда как ростки гражданских институтов известны лишь с 60-х годов XIX в., будучи полностью уничтожены к 1927 г. Подчеркнем, что в современных российских условиях укрепление системы местного самоуправления являет собой необходимую предпосылку становления гражданского общества. Местная автономия, разделение власти на государственную и местную – условие для обеспечения возможности реального самоуправления людей. Однако, нельзя упускать из виду и того обстоятельства, что в конкретных условиях многоликой Российской Федерации практика местного самоуправления порою выступает не как средство, а как препятствие развитию гражданского общества. Недостаточно демонтировать тотальное единообразие управления – необходимо добиваться безусловной реализации фундаментальных прав и свобод человека через развитие местных сообществ и гражданских институтов, выражающих их интересы. Справедливость требует признать, что между законом 1996 г. и предшествовавшим ему законом 1991 г. просматривается существенная эволюция, значительное число реликтов советской эпохи, содержавшееся в первой редакции закона, оказалось устранено. Однако это ещё только начало сложного и долгого пути становления правовой базы местного самоуправления.

Следуя не только букве, но и духу Европейской Хартии, мы должны, обсуждая проблемы становления местного самоуправления в Российской Федерации, в отдельности рассмотреть несколько ключевых проблем, сопряженных с тем, что и система местного самоуправления и создание предпосылок развития гражданского общества в очередной раз в России скорее вводятся сверху, чем формируются снизу естественным образом в силу укорененного в сознании граждан представления о государственном патернализме.

Среди этих ключевых проблем необходимо выделить, причём именно в таком порядке следующие:

  1. Государство и гражданское общество.

  2. Местное самоуправление и гражданское общество.

  3. Государство и местное самоуправление: ответственность всех ветвей федеральной власти за развитие гражданского общества посредством взаимообусловленного развития местных сообществ и местного самоуправления.

Лишь в свете решения этих проблем общественного и государственного развития имеет смысл говорить о соответствии избранной стратегии букве и духу Европейской Хартии о Местном Самоуправлении.

Государство и гражданское общество

Распространенному и достаточно догматическому пониманию взаимоотношений государства и гражданского общества свойственны две особенности, мало способствующие становлению последнего в нашей стране.

Это, во-первых, укоренившаяся со времен “перестройки” привычка рассматривать вопросы развития гражданского общества преимущественно в терминах личных, индивидуальных прав и свобод человека, так сказать в пересчете “на душу населения”, что приводит к исключению из гражданского поля таких социальных институтов как, скажем, семья или этнические общности.

А во-вторых, склонность к пониманию гражданского общества в категориях различности, конфликтности (а порой и антагонистичности) интересов государственного и гражданского развития. С особой очевидностью эта различность проступает в правотворческой практике и в правосознании, где – при нынешнем положении умов – юридические институты, понимаемые как комплекс однородных по функции юридических норм, слабо дифференцируются от социальных институтов, существующих не в формально-правовом, а в реальном социальном пространстве, а вместе они – от гражданских институтов, ещё только складывающегося в России гражданского общества. Обе эти особенности сказываются на понимании природы местного самоуправления, процесса становления самодеятельных и самоуправляющихся местных сообществ. Поскольку государство – в лице законодательной ветви власти – занято преимущественно формированием правового поля муниципального управления и самоуправления местных сообществ, а в лице исполнительной власти – контролем за легитимностью деятельности органов власти, “прописанных” на данной территории, многие социальные институты, такие, например, как семья, поколенческие или женские и иные сообщества, конфессиональные общины, этнические сообщества и т.д. оказываются не включёнными в число гражданских институтов местного сообщества и не рассматриваются как потенциальные субъекты местного самоуправления. Формулируя цели государственной правовой и социальной политики, Послание президента предлагает ориентироваться на “новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, введением правовых … методов управления, формированием гражданского общества”. И это означает, что формирование гражданского общества, развитие сети гражданских институтов должно быть понято и принято в качестве важнейшей задачи социальной и правовой политики государства. Эффективность этой политики будет впрямую зависеть от включения в гражданское поле всего многообразия как традиционных, так и возникших в последнее время социальных институтов, от приведения в соответствие социально-институциональной и юридически институциональной структур общества. В частности, это означает принятие такой государственной политики в области местного самоуправления, в которой речь шла бы не столько об учете исторических, этнокультурных или религиозных особенностей жизни местного самоуправления, как о том говорится в правовых документах на сей счет, сколько о превращении местных сообществ, входящих в его состав ассоциаций, объединений (различных социально-институциональных, сетевых, традиционных и прочих сообществ) в полноценных и дееспособных субъектов местного гражданского процесса. Иными словами, используя процесс становления местного самоуправления в качестве инструмента формирования гражданского общества, следует исходить как из установки на реализацию конституционно гарантированных прав и свобод человека в личной, “подушевой” форме (через механизм социальной и юридической защиты), так и из установки на государственную поддержку процесса гражданско-правового структурирования местных сообществ, формирования разного типа субъектов местного самоуправления. В свете сказанного критерии эффективности государственной политики в области развития муниципального управления и местного самоуправления должны:

– рассматриваться в долгосрочной перспективе;

– обеспечивать сравнимость уровня и образа жизни различных территориальных (региональных и муниципальных) образований (например, по скорректированным показателям человеческого развития, принятым ООН для сравнения развитости стран);

– определять предметность ведения местного самоуправления не только в отношении текущих, повседневных интересов местного сообщества, но и в отношении роста его человеческого потенциала (информационных, образовательных, культурных активов территории, способствующих личностному развитию человека, освоению привлекательных интеллектуальных, коммуникативных, психологических компетенций, обеспечивающих человеку уверенную встречу с будущим), а также в отношении всестороннего развития гражданского измерения жизни местных сообществ. Следует иметь в виду, что правовые основы местного самоуправления – как в традиции западного, так и российского правосознания – весьма тесно связаны с представлениями о естественных, неотчуждаемых правах человека в рамках различных традиционных институтов, рассматриваемых так же как естественные. Таковыми, в частности, являются институты семьи, соседства, поколенных сообществ (имеющих разное содержание в разных этнокультурных и религиозных традициях), институты религиозной и этнокультурной солидарности и так далее. И хотя сами эти институты – в масштабах большого исторического времени – изменчивы, в каждой современности они социально реализуются, так сказать, “в естественном залоге”. Поэтому формирование институциональной структуры гражданского общества следует ориентировать на возможность сосуществования – в рамках единого правового пространства – различных форм обычного права в области семьи и семейного планирования (например, в области регулирования процессов деторождения), этнопедагогики и развития национальной школы (с учетом различия этнокультурных и конфессиональных традиций) и культурно-ценностной политики и т.д. Одним из важных условий успешности усилий в развитии самодеятельности местных сообществ и эффективного местного самоуправления является развитие интеллектуального и культурного потенциала местных сообществ, реальная доступность информационных, культурно-образовательных, “здравостроительных” и других гуманитарно-технологических ресурсов страны, возможность их использования в решении задач местного развития. Неоценимую услугу в этом деле могут оказать развитие современных компьютерных телекоммуникационных сетей (в частности, сети CivicNet, ориентированные на весь комплекс задач развития местного самоуправления). В рамках социальной и правовой политики развития гражданского общества – на основе формирования системы местного самоуправления – известному переосмыслению подлежит региональная и местная политика занятости. Структура рабочих мест, её динамика и управляемость в какой-то мере должна стать предметом ведения местного сообщества, объектом управленческих усилий местного самоуправления. На структуре рабочих мест сходятся интересы как населения, так и “хозяйственников” государственных предприятий, предпринимательской и финансовой элит, градостроителей и социальных работников, словом, всех, кто, так или иначе, имеет дело с программами развития муниципальных образований. С перспективной структурой занятости соприкасается также деятельность сферы образования, специализирующаяся на “производстве” потребных развитию профессиональных и социальных компетенций населения. Профсоюзы, которым в советское время вменялось в обязанность социальная защита в области занятости, равно как и современные (региональные и муниципальные) службы занятости явно не вписываются сегодня в перспективы развития местного самоуправления. Новая политика в области занятости должна стать одной из составных частей начинающейся социальной реформы. Важнейшей целью – и одновременно средством – формирования гражданского общества в России в президентском послании справедливо признано укрепление правового порядка государственного управления страной, главным ресурсом которого является “энергичное завершение экономической, социальной и правовой реформ”. Следует, однако, признать, что применительно к задачам формирования гражданского общества эта установка имеет скорее тактический, чем стратегический характер. Успех в деле развития гражданского общества измеряется не столько успехом реформирования тех или иных финансово-экономических, социально-коммунальных или судебно-правовых институтов, сколько закреплением гражданской идентичности россиян. Гражданская идентичность отнюдь не сводится к вопросам юридически фиксированного паспортного гражданства, к праву проживания, участию в выборных процедурах или получению гарантированного государством жизнеобеспечения. Гражданство – это юридический статус, тогда как гражданская идентичность – это, сверх того, ещё и гражданственность, участие в гражданской жизни, основанное на доступных – в данное время и в данном месте – институтах (и процедурах) гражданского общества. Гражданские права, компетенции и институты – транстерриториальны. Они должны реализоваться в любых территориальных образованиях и местных сообществах страны. Вместе с тем, именно они дают возможность для реализации всего своеобразного, что есть в жизни этих сообществ. В сущности, такие социальные конструкции и идеологемы, как социальная или этническая солидарность, региональные союзы, диаспоры, сетевые сообщества, есть не что иное, как измерения гражданского согласия, гражданского мира. Первичным в этом понимании сути дела является гражданская целостность России как страны, населяющего её народов, гражданских институтов и гражданской идентичности людей. Проявление этой целостности – задача развития идеологии гражданского общества и она, строго говоря, не совпадает с идеологией прав и свобод человека. Развитие практики местного самоуправления – инструмент формирования институтов гражданского общества. Представляется, что разработка идеологии и концептуалистики гражданского общества – в реальном времени – вполне посильная и разрешимая задача.

Местное самоуправление и гражданское общество

Закон об общих принципах организации местного самоуправления, определяя субъект самоуправления, использует понятие “муниципальное образование”, избегая упоминаний о местном сообществе. В результате в центре внимания оказывается территория, а не жители, объединенные совместным проживанием на территории. Соблюдая все демократические процедуры волеизъявления населения, закон видит в нем совокупность граждан, т. е. имеющих гражданство, но не жителей данной территории, образующих гражданское сообщество (вследствие чего размывается граница между статусом гражданина Федерации и статусом жителя города N).В отношении фундаментальных прав человека, как гражданина Федерации, местное самоуправление есть не более чем муниципальное управление, которому делегируется часть государственных полномочий вместе с необходимым минимумом ресурсов для их осуществления. Соблюдение государственного стандарта в области образования, охраны окружающей среды и здравоохранения, социальной поддержки нуждающихся, будучи передано от местных агентств федеральной исполнительной власти местному самоуправлению, не меняет своей природы, сохраняет тождественность функции, но приближено к гражданину и подконтрольно местному сообществу. Именовать эти и аналогичные функции вопросами местного значения по сути дела неверно. Это общегосударственные вопросы, обязательства государства в отношении его граждан, тем более, что в подавляющем большинстве населённых пунктов страны речь идёт о функциях, оплачиваемых преимущественно из бюджета субъекта федерации, являющегося частью федерального бюджета. Подлинно местными оказываются лишь вопросы, предмет которых превышает предмет государственного стандарта: приоритетность в определении целей и задач, критерии оценки соответствующих проектов суть предмет полного ведения местного сообщества, в отношении которого – в идеале – местное самоуправление выступает как инструмент реализации. Подлинно местными оказываются вопросы распоряжения муниципальной собственностью, в отношении которой местная власть выступает как выразитель интересов местного сообщества; формирование местной нормативно-правовой базы (уставы), регулирующей вопросы, не входящие в компетенцию федерального и регионального законодательств или делегированные последними местному самоуправлению. В число местных вопросов входит формирование муниципальных предприятий и финансовых учреждений и управление ими. Наконец, в круг подлинно местных вопросов входит принятие и исполнение местного бюджета, включая бюджет и структуру собственно местной администрации, иных муниципальных органов, местных фондов. Только в случае предельно чёткого очерчивания круга собственно местных вопросов, их обособления от вопросов государственного управления возникает возможность и необходимость с гораздо большим вниманием, чем это пока сделано законодателями, подойти к существу реальных компетенций местного самоуправления. Только в этом случае открывается возможность увидеть за словами “местное самоуправление” не только местную власть, но и институты местного гражданского общества или, что то же самое, местного сообщества.. При такой интерпретации обобщенной крупномасштабной задачей местного самоуправления оказывается умножение человеческого капитала, развитие человеческих ресурсов сообщества или, в терминологии ООН, развитие человеческого потенциала. Развитие человеческого потенциала – главного богатства нации – общая задача государственной власти на местах и собственно местного самоуправления, поле их консолидированной управленческой деятельности. Успех её впрямую зависит от местной ситуации развития, от содержания принятой в данном муниципальном образовании программы развития и объема государственных обязательств в отношении обеспечения конституционно гарантированных прав человека. Реализация на местах государственных нормативов и стандартов в областях медицины, образования, коммунального обслуживания, безопасности и т. д., происходящая через управленческую деятельность государственных чиновников, должна быть – в рамках программы развития – стратегически нацелена на решение задач развития человеческого потенциала территории и местного сообщества, а осуществимо оно только при его активнейшем гражданском участии. В контексте решения задач развития инструменты и механизмы такого участия выходят на первый план. Они никоим образом не тождественны самим по себе важнейшим демократическим процедурам выборов и референдумов, поскольку речь идёт о постоянной и повседневной обратной связи между местной властью и местным сообществом. Такое сообщество существует лишь потенциально до тех пор, пока оно не явлено в соответствующих его природе институтах. К сожалению, в этом важнейшем вопросе законодатели по сей день хранят полное молчание. Создание новых рабочих мест и расширение их квалификационного многообразия, пронатальная демографическая политика, сосуществование и взаимодополнение государственной и частной систем образования, повышения квалификации, культуры и спорта, насыщение и обогащение состава благоустройства – все эти и множество других вопросов суть предмет интересов в первую очередь местного сообщества под его ответственность. Именно в этом вопросе, несмотря на исторически короткий период своего развития, российская традиция самоосознания и укрепления местных сообществ с Реформы 1861 г. и по конец НЭПа, даёт нам неоценимый опыт. Попечительские советы относительно того комплекса вопросов, который именовался тогда “народным здравием”, включавшим в себя и санитарию и гигиену, образованием, под которым понимались и воспитание, и собственно образование, и обучение, и просвещение, наконец, “призрением” или социальной поддержкой малоимущих, – вот подлинные институты гражданского общества, добивавшиеся наконец, признания, вопреки длительному сопротивлению тогдашней государственной администрации. Начавшаяся с робких отдельных ростков, а затем выросшая необычайно потребительская кооперация, столь мощная и столь популярная в обществе сила конструктивного противостояния неоправданно завышенной норме прибыли в частной торговле, что это славное название оставалось в ходу до конца советской  эпохи, была замечательным гражданским институтом, хотя и ведала по существу экономической деятельностью. Эффективное гражданское присутствие профессиональных корпораций инженеров и учителей, промышленников и сельскохозяйственных производителей, членов дачных кооперативных товариществ – все это, наряду с высоким тщеславием жертвователей на публичные нужды и становлением независимой местной прессы, становилось плитами фундамента гражданского общества. На волне преобразований конца 80-х годов уже нашего века начали формироваться новые гражданские, то есть неполитические объединения людей, связанных общими интересами, будь то ассоциация жилищно-строительных кооперативов или ассоциация членов молодёжных жилищных комплексов, союз потребителей или союзы квартиросъемщиков или ассоциации очередников на получение муниципального жилья. Однако, хотя многие из этих организаций окрепли настолько, что сумели успешно противостоять и внутренним трудностям и вежливому безразличию местных властей, они ещё не стали подлинными институтами проявления процесса становления местных сообществ. Нередко активисты региональных и всероссийских ассоциаций такого рода оказываются значительно заметнее, чем их местные организации. Объективно местная власть должна быть заинтересована в становлении и всемерном развитии подобных гражданских институтов. На практике мы чаще всего встречаем обратную картину. Местная выборная власть тяготеет к отождествлению самое себя с местным сообществом, с самоуправлением в полном истинном его объеме, к сохранению унаследованной от советской эпохи закрытости информации и принятию решений без консультаций с местным сообществом или при сугубо формальных процедурах такой консультации. В результате местная власть лишается гигантских ресурсов интеллекта, способностей и воли, ощущает бремя чрезвычайной перегрузки и вместе с тем оставляет невостребованным огромный человеческий капитал в целом высоко образованного городского сообщества. Исторические и психологические причины такого положения дел понятны. Сегодня, в момент, когда начинается вторая фаза структурных реформ, в том числе и в области коммунально-бытового хозяйства муниципалитетов, задевающей жизненные интересы всего без исключения населения страны, такое положение дел недопустимо и взрывоопасно. Преумножение муниципальной собственности через ответственную хозяйственную предприимчивость местных властей способно создать одно плечо рычага, с помощью которого можно сдвинуть с места, вырвать из гонки на месте дело местного самоуправления, создание условий и поощрение становления гражданских институтов на местах - его второе плечо. Прозрачность для населения информации о состоянии муниципальных дел, о программах, проектах и планах, за исключением особых ситуаций, нуждающихся в точном правовом регулировании в уставах муниципалитетов, составляет ключевое условие, жизненно важную информационную среду для работы всего механизма. Все это вместе особенно существенно в условиях федерации с чрезвычайным разнообразием местных условий, местных традиций, многообразием ее этнокультурных ситуаций в чаще всего многонациональных муниципалитетах. Здесь чрезвычайно существенно обратить внимание на ещё одно принципиальное обстоятельство. Скачком перейдя от правового нигилизма советского периода к правовому идеализму современной России, законодатели попытались одним рывком осуществить процесс, в других обществах занявший много десятилетий. 27 Статья федерального закона об общих принципах местного самоуправления, вслед за ней аналогичные статьи в законах субъектов федерации и, наконец, в уставах муниципалитетов механически ввела в обиход представление о т.н. территориальном общественном самоуправлении. В содержании этой статьи закона слились воедино смутные воспоминания об общинном устройстве и сельской и городской жизни в пореформенной России, отрывочные представления о практике функционирования “соседств” или соседских сообществ в муниципальной практике США и о малых европейских территориальных сообществах, в англоязычных странах именуемых “комьюнити”. Сквозь трудно воспринимаемое содержание этой статьи просвечивает и нечто другое – стремление перенести множество задач собственно муниципального управления на плечи самих жителей. Во множестве городов обе ветви местной власти поспешили учредить “сверху” комитеты или советы территориального общественного самоуправления, при этом вольно или невольно размыв индивидуальность таких комитетов или советов, сложившихся по инициативе жителей и сумевших сохраниться. Бережно и чутко относясь к такого рода спонтанной самоорганизации, необходимо, тем не менее, ясно отдать себе отчёт в нескольких принципиальных обстоятельствах. Во-первых, в наиболее успешной зарубежной практике права “соседств” достаточно скромны. Во-вторых, их опорой является высокий уровень жизни и высокая налогоспособность жителей, тогда как в районах нуждающегося населения их эффективность крайне невысока. В-третьих, их опорой является традиционно высокий уровень правосознания населения. В свою очередь давний российский опыт соседской “помочи”, за счёт которого во многом сохранялось “соседство” коммунальных квартир и дворов в советское время, практически оказался уничтожен вместе с массовым переселением в новые жилые дома и в условиях многоэтажных домов на сотни квартир практически не воспроизводим. Выражение корпоративных интересов лиц, совместно проживающих на территории двора, квартала или микрорайона, предполагает формирование ассоциации для выражения этих интересов и защиты от незаконных посягательств на них. Такого рода ассоциация нуждается в признании и поддержке, в закрепленном уставом их права на полноту информации и учёт их мнения. Однако, как это делает статья 27 закона, указывать на возможность создания “органов территориального общественного самоуправления” значит, вносить в городскую жизнь дезорганизацию, конфликтность и фактически поощрять непрофессионализм в стиле “каждая кухарка управляет государством” и возможность легкой подмены, манипулирования “общественным мнением” со стороны любой группы достаточно энергичных лиц. Этот, казалось бы, сугубо частный пример в действительности отражает всё ещё непреодоленную тенденцию смешения вместе компетенций и прав, вопросов государственных и местных, согласовательных и исполнительных. Несомненно, из самых лучших побуждений, стремясь приблизить принятие решений к жителям, законодатель в данном случае создает условия для серьёзной дискредитации гражданского компонента местного самоуправления. Ещё раз подчеркнем: там, где дееспособный орган общественного самоуправления на территории возник по инициативе жителей, можно и нужно находить формы его поддержки; всякий акт местной власти на территории должен предваряться и сопровождаться достаточными усилиями по информированию и разъяснению целей, обстоятельств и результатов осуществляемого действия. Однако всякая скороспелая активность, своего рода правовая кампанейщина в такой деликатной и сложной сфере не только непродуктивна, но и прямо опасна.

Государство и местное самоуправление

При несколько иной стартовой позиции развития гражданского общества федеральная власть могла бы ограничиться формированием правового поля местного самоуправления, и скромного по размерам фонда субсидий, практически самоустранившись из процессов на местах, тем более что значительный круг ответственности передан с федерального уровня на уровень субъектов федерации. В реальной ситуации такое самоустранение невозможно по целому ряду причин. Здесь мы сталкиваемся с непреодоленными последствиями индустриальной модели развития российских городов, развивавшихся по большей части как жилые слободы при государственных промышленных предприятиях. Затяжное кризисное состояние большинства постсоветских предприятий, бывших не только работодателями, но и фактическими “содержателями” города, повлек за собой ускоренный сброс соцкультбыта на плечи муниципалитетов. Здесь сказалось и исходное неравенство экономических и культурных условий регионов, и обычное для советского времени недофинансирование инфраструктуры средних и в особенности малых городов. Наконец, низкая налогоплатежность населения и низкая же собираемость налогов также создали ситуацию, когда само существование муниципального хозяйства оказалось в значительной степени зависимым от поступлений из регионального и федерального бюджетов. Кроме того, сохранение их сугубо иждивенческой позиции муниципалитетов в отношении государства имеет и глубокую социально-психологическую подоснову. Случаи, когда местные власти всерьёзозабочены созданием реалистической финансовой и экономической основы развития городов, всё ещё имеют исключительный характер. Интересно при этом вспомнить, что предреволюционные города также испытывали гигантские трудности, связанные с низкой налогоспособностью населения, однако, хотя помощь Центра не исключалась, русские городские деятели весьма подозрительно относились к дотациям, стремясь избежать как роста зависимости от государства, так и приобретения городскими функционерами привычки к иждивенчеству. И то и другое считалось нежелательным. Мы надеемся, что со временем аналогичный вкус к самостоятельности местного самоуправления под давлением местных сообществ сложится и окрепнет. Сегодняшняя ситуация осложнена тем обстоятельством, что лишь один регион из каждых восьми является донором государственного бюджета, тогда как семь других дотационны. Финансирование объектов социальной сферы (здравоохранения, образования и культуры и т. д.) наиболее приближенных к гражданам, осуществляется почти исключительно из государственного бюджета через органы власти Субъектов Федерации. Необходимость социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения путем процедур финансового выравнивания, при том не ограничивающих свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции, требует от федеральной власти, чтобы она была гарантом местного самоуправления против попыток ограничить его свободу выбора со стороны региональных органов власти. Это дается непросто, и сейчас нам приходится идти на сложную, дорогостоящую и длительную операцию создания и усиления региональных отделений Казначейства, чтобы обеспечить полноту финансовых прав местного самоуправления. И всё же это только видимая часть проблемы, и было бы непростительной ошибкой усматривать ответственность государства за укрепление местного самоуправления и развитие местных сообществ в таком усеченном виде. Не располагая достаточными бюджетными средствами на поддержку саморазвития местных сообществ, государство, тем не менее, имеет возможность предпринять несколько важнейших действий, направленных на осуществление качественного перелома в этом ключевом вопросе. Все эти действия равнозначимы, и потому в порядке их перечисления нет ранжирования по весу.

  • Для формирования местных сообществ совершенно исключительная роль принадлежит информационной связанности граждански заинтересованных и активных людей и сообществ, являющихся той основой, на которой может осуществиться кристаллизация местных ядер гражданского общества в России. Формирование информационной инфраструктуры единого гражданского пространства, среды гражданского общения, обмена идеями, программами и опытом с использованием современных компьютерных сетей есть жизненно необходимое условие перехода из аморфного коммунального состояния, в котором пребывает постсоветское общество, в состояние приемлемо развитого гражданское общество. Необходимо создание – по необходимости растянутое во времени, но вместе с тем максимально ускоренное – информационной сети, способной связать местные сообщества воедино, усилив каждое из них в отдельности. Хотя в ближайшее время вряд ли будет возможность финансировать всю эту работу из федерального бюджета, всё же инициировать её в достаточно крупных масштабах сегодня в состоянии только государство. Это, несомненно, наиболее эффективное направление вложения средств, поскольку только таким образом можно реально преодолеть гигантские российские расстояния, открыть доступ к библиотекам и архивам, открыть путь к общению для сотен тысяч людей, интеллект и энергия которых нуждаются в национальном масштабе, и через это они способны придать ускорение формированию местных сообществ как интегрального элемента хозяйственной, культурной и гражданской жизни нации.
  • Вторым, не менее важным элементом развития в направлении к зрелому гражданскому обществу – через поддержку местного самоуправления и местных сообществ – является формирование, наконец, третьего сектора экономики – негосударственных фондов развития через поддержку инициативных проектов. Об этом не единожды заходил разговор, был подготовлен и проект закона о третьем секторе экономики, хотя и в усеченном виде, сводившим его задачи к благотворительной деятельности. Однако в этом вопросе движения нет, и правительству придется заново выдвинуть соответствующий проект закона. Речь идёт о фондах, собственность и предпринимательская деятельность которых направлена к получению прибыли, полностью расходуемой на некоммерческие цели и потому необлагаемой налогами, управляемых независимыми попечительскими советами. В условиях сегодняшней России речь может пока идти о передаче в руки таких фондов неприватизированной государственной собственности и о праве таких фондов на особых, оговоренных законом условиях, принимать на себя управление приватизированной собственностью. Только таким образом можно добиться концентрации достаточного объема средств, чтобы иметь возможность поддержки проектов на конкурсной основе и тем самым резко подтолкнуть инициативу творческих личностей и групп, равно как и муниципалитетов в отношении развития местных сообществ. Речь идёт об осознанном изъятии части ресурсов из ведения государства с передачей его в ведения института собственно гражданского общества, каким является по своей природе фонд. Инициирование такого процесса на уровне федерации способно вызвать вторичный процесс аналогичного характера на уровне регионов-субъектов федерации и крупнейших или наиболее экономически сильных местных самоуправлений.
  • Третий важнейший вопрос состоит в явной необходимости подхватить и усилить уже начавшийся процесс ассоциирования муниципальных образований. Уже сложились общероссийские и региональные ассоциации городов. Однако их деятельность, напрямую связанная с формированием гражданского общества, в том числе в аспекте местного самоуправления, ещё не получила необходимого развития. Это положение необходимо изменить, никоим образом не посягая на сложившиеся ассоциации. Государство ищет адекватные формы для ассоциирования муниципальных образований на постоянной основе. Предполагается найти формы прямого участия Национальной ассоциации муниципальных образований в решении государственных дел и, прежде всего при формированиифедерального бюджета. Наряду с субъектами федерации, муниципальные образования, несущие на своих плечах огромное бремя ответственности за повседневную жизнь российских граждан, должны получить и соответствующий такой ответственности голос в решении общегосударственных вопросов. Не лишним будет вспомнить, что во время Первой Мировой войны, когда централизованная бюрократия империи оказалась неспособной решать проблемы и тыла и снабжения фронта, именно Союз российских городов проявил себя как общенациональная сила, в течение почти полутора лет исполняя значительную долю организационных задач государственного масштаба. К сожалению, этот ценнейший опыт был искажен в советской историографии и почти забыт. Этот опыт не был идеален и не был завершен, но само его наличие в нашей истории должен доказать скептикам, что не только государство и не только регионы, но и местные самоуправления могут быть субъектами государственной политики, представляя местные сообщества, но отнюдь не одни лишь местные интересы.
  • Среди общегосударственных задач важное место принадлежит законотворческой деятельности в области муниципального права, правового обеспечения местного самоуправления. Принятие федерального Закона” Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” было огромным шагом вперед относительно предшествовавшей правовой ситуации. Однако правовой идеализм, о котором уже говорилось выше, сказался в частности на том, что из наилучших побуждений уже в Статье 1 федерального закона осуществлено противоречащее и историческому опыту и здравому смыслу сверхобобщение. Избегая ясного понятия муниципалитет, законодатель избрал странное словосочетание “муниципальное образование”, тем самым, акцентировав совместность по территории, а не совместное ведение дел, и полностью проигнорировав сущностные различия между городскими и сельскими поселениями. Из этого следует множество неясностей, вплоть до прямых недоразумений, вроде указания на собрание или сходы граждан (Статья 24 закона), физически неосуществимые ни в условиях крупного города, ни в условиях “нескольких поселений, объединенных общей территорией”. Точно также, допустив формирование местных самоуправлений на уровне городского района (Статья 1 и др.) и при этом, указав на недопустимость подчиненности одного муниципального образования другому (Статья 6, п.3), законодатель упустил из вида важнейшее качество целостности города и городского сообщества, смешав воедино технические задачи управления и контроля и социальные задачи соорганизации и принятия решений. Не определив минимальной численности поселения, в котором реально может быть создано местное самоуправление в полном объеме его прав и обязанностей, законодатель (Статья 12. п.1) явно обогнал реальность, сделав тем самым возможным прокламирование самоуправления со всеми следующими из этого процедурами и в деревне в шесть дворов. И так далее, будь то статья 32, где органам местного самоуправления вменено таинственное право “координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования” или в иных подобных казусах.

Во всем этом нет большой беды, тем более что закон разумно назван как закон об общих принципах организации местного самоуправления. Но именно поэтому остро необходимо внести в этот закон полную ясность, опираясь и на мировой и, прежде всего на отечественный исторический опыт. Муниципалитет есть всё же городская – общегородская форма – самоуправления, что никоим образом не препятствует территориальным микросообществам развиваться и крепнуть в нормативном поле городского устава. Сельская волость (многие районы без нужды неоднократно укрупнялись) и её волостное правление – наиболее естественная и рациональная, особенно при дефиците средств форма местного самоуправления на селе, что не мешает ввести в федеральный закон, а затем и в законодательства субъектов федерации ценз минимальной численности поселений (это, может быть, и пять и десять и двадцать тысяч человек – в зависимости от региональных условий и традиций), обретающих право на самоуправление, независимо от того, имеет поселение статус города или нет. Воссоздание волости как сельского сообщества, достаточно крупного, чтобы реально принимать на себя полноту ответственности местного самоуправления и связанные с этим тяготы, имеет принципиальное значение, независимо от того, как эта волость будет именоваться в границах того или иного субъекта федерации. Заметим, что если формирование городских самоуправлений в пореформенной России было завершено на 50% к 1917 г., то волостных – было декретировано лишь Временным правительством и формально завершено в 1918 году! Нет сомнения в том, что перед нами длительный процесс, в осуществлении которого неравномерность развития территорий и индивидуальность развития поселений временно могут возрасти. Тем важнее, чтобы законодательная деятельность предусматривала все следствия такого процесса и создавала условия для их смягчения и относительной компенсации.

Конечно, в идеале инициаторами такого рода подвижек в законодательстве должны бы выступить городские самоуправления или их ассоциации, сельские ассоциации и думские фракции. Но если этого не произойдет в ближайшее время, инициативу в этом важнейшем деле придется удерживать Правительству посредством специально созданных для этого структур.

  • Среди общегосударственных задач укрепления местного самоуправления и местных сообществ особое место занимает выработка и реализация давно назревшей реформы жилищно-коммунального хозяйства. В несколько других условиях государство могло бы самоустраниться из этой области, ограничившись ее бюджетной поддержкой. Однако условия таковые, какие они есть, и в абсолютном большинстве муниципалитетов недостает ни ресурсов, ни квалифицированных специалистов, ни серьёзного контроля местного сообщества над духом и буквой необходимых преобразований. При всей важности постепенного переноса бремени содержания жилищно-коммунального хозяйства на собственников жилища, к этому отнюдь не сводится задача реформы, которая в первую очередь должна демонополизировать эту область деятельности, ввести в нее конкурентное начало и сделать действенным контроль местного сообщества над функционированием жилого фонда, энергетического и водного хозяйства городов, уборкой, переработкой и вывозом отходов и т.п. Более того, существо реформы не может, не должно сводиться к достижению некоторых показателей душевой обеспеченности, а, будучи сопряженной с политикой поддержки и укрепления семьи, должна ориентироваться на целостное представление о Семье и Доме.

В советский период, формально находясь в ведении местных Советов, все эти проблемы, так или иначе, решались по вертикали народнохозяйственного планирования. Функция обеспечения населения стандартным набором благ реализовалась через технологию разработки и централизованного утверждения генеральных планов, и за эту сферу деятельности был назначен один ответственный – Госстрой, а соответствующие инвестиции проводились через единую систему Стройбанка. От этой схемы не осталось и следа, и жалеть о ней не следует, поскольку индивидуальность места равно как социальное содержание программ развития оказывались на периферии интересов разработчиков осуществлявших планы развития. Тем не менее, время констатации неадекватности старых инструментов новым задачам давно прошло, а новые инструменты развиты далеко недостаточно.

В виду того, что мы в некоторой степени повторяем ранее уже пройденное, не лишним будет вспомнить старый российский опыт, когда правительство брало на себя обязанность разработки квалифицированных “образцов” для всех видов жилищно-коммунальной деятельности. В наше время в ряде городов достаточно собственных специалистов, в стране имеются высококвалифицированные экспертные фирмы, вполне освоившие международный опыт в применении к современным российским реалиям и зарекомендовавшие себя успешной работой вместе с городскими властями и неформальными лидерами городского сообщества. Дело за тем, чтобы создать условия для оказания подобным инициативам необходимую финансовую помощь, обобщать опыт создания новых типов документов – программ комплексного развития, уточненных земельных кадастров, правил застройки или градостроительных уставов, форм и технологий работы корпораций развития территорий и т.п. – и признать за лучшими из них статус образцовых. Речь не о типовых формах, не об обязательности применения – именно об образцах, творческое осмысление которых в местных самоуправлениях и местных сообществах может подтолкнуть и ускорить процесс взвешенного реформирования всего городского хозяйства. Аналогично обстоит дело и с переподготовкой муниципальных служащих. Есть множество разрозненных опытов и часть из них, безусловно, успешна. В стране действуют высокопрофессиональные центры обучения, именуемые школами муниципальной политики, школами культурной политики или академиями бизнеса и банковского дела, где наработан изрядный методический капитал. До сих пор деловые настольные книги с практическим опытом развития потенциала городов насчитываются единицами. Остро необходима прямая государственная поддержка учебных центров и эффективных методик, разработки текстовых и компьютерных учебников и задачников. Пока ещё для раскручивания “машины” переподготовки муниципальных чиновников необходим своего рода госзаказ – со временем его, безусловно, переймут на себя региональные администрации и ассоциации городов, но сегодня этому важнейшему делу нужна прямая государственная поддержка. Ещё в начале XX века складывалось представление о необходимости создания особого университета муниципального дела, в котором были бы факультеты эволюции городов, административной жизни городов, социальной жизни городов, хозяйственной жизни городов, наконец, строительства и украшения городов. Терминология устарела, но не устарело содержание и по-прежнему актуальны мотивы, по которым такое рода единое образование становится жизненно важным. Не исключено, что к этой старой идее есть все основания вернуться. Сказанное отнюдь не охватывает всех проблем взаимосвязанного развития местного самоуправления и местных сообществ как станового хребта формирования гражданского общества в современной демократической России. Однако сказанного довольно, чтобы яснее показать, как и в какой степени в сегодняшней России соблюдаются положения Европейской Хартии о местном самоуправлении и о роли последнего в укреплении гражданского общества. С формальной точки зрения есть все основания заявлять, что в России реализуются все статьи Европейской Хартии о Местном Самоуправлении. Принцип местного самоуправления признан Конституцией РФ и подкреплен федеральным законом и законами субъектов федерации. Понятие о местном самоуправлении отвечает этому понятию, как оно закреплено в Хартии. Определена сфера компетенции местного самоуправления и защита его границ. Обозначено право местных самоуправлений на самостоятельное определение своей структуры. Статус местных выборных лиц де-юре обеспечивает свободное осуществление их полномочий. Формы административного контроля над органами местного самоуправления ограничены рамками закона. Определены источники финансирования органов местного самоуправления и пути финансового выравнивания в целях защиты наиболее слабых в плане финансов местных органов. Обозначено право местных органов самоуправления на объединение и, наконец, этим органам предоставлено право судебной защиты. Тем не менее, подписывая настоящую Хартию, мы в соответствии со статьей 13 считаем необходимым определить, что на момент сдачи на хранение ратификационной грамоты Российская Федерация ограничивает применение настоящей Хартии органами городского местного самоуправления, чтобы присоединить к ним органы сельского местного самоуправления после завершения значительной работы в их действительном обеспечении. Аналогично, в соответствии со статьей 16 Хартии Российская Федерация указывает следующие территории, к которым она будет неукоснительно применяться, преследуя цель в дальнейшем распространить её действие и на другие территории, с соответствующим уведомлением Генерального секретаря Совета Европы:… Федеральным законом 1996 г. созданы предпосылки приведения основ местного самоуправления в России в соответствие европейским нормам. Задача Президента в течение срока его полномочий через развитие местных сообществ и местного самоуправления сделать процесс становления гражданского общества необратимым. Несмотря на перерыв в много десятилетий, Россия не приступила к этой задаче с чистого листа. Ее историей накоплен богатый собственный опыт развития местного самоуправления и местных сообществ. В рамках долгой эволюции, преодолевая сопротивление администрации, созревало и крепло и российское гражданское общество. В современных условиях, когда этой цели подчинена и деятельность федеральной власти, вернуться к истокам и качественно развить традицию можно значительно быстрее. Всего 12 лет назад в Кратком энциклопедическом словаре, изданном в СССР, вообще не было слов “местное самоуправление”. Были слова “местничество” и “самоуправство”. В том же 1985 г. впервые произнесено слово “децентрализация”, и всего через 6 лет выходит первый Закон СССР о местном самоуправлении, где среди “советизмов” почётная роль отводилась “принципу демократического централизма” и выборности органов как единственного и непреложного признака демократии. Сравнительно с этим положение, закрепленное федеральным законом 1996 г., фиксирует качественно иную ступень развития. Для создания основ спокойной эволюции гражданского общества нам должно хватить нескольких ближайших лет.


В соавторстве с Олегом Игоревичем Генисаретским.

Опубликовано в журнале "Городское управление", 1997, №5, Обнинск


См. также

§ Избранные лекции по муниципальной политике


Ссылки

§ Европейская Хартия о местном самоуправлении


...Функциональная необходимость проводить долгие часы на разного рода "посиделках" облегчается почти автоматическим процессом выкладывания линий на случайных листах, с помощью случайного инструмента... - см. подробнее




При желании Вы можете пожертвовать свои средства на поддержание сайта и реализацию печатных проектов наследия В.Л.Глазычева через систему WebMoney: Z198070176300 
          (USD), R331072455372 
          (RUR), U289806567151 
          (UAH)При желании Вы можете пожертвовать свои средства на поддержание сайта и реализацию печатных проектов наследия В.Л.Глазычева
через систему WebMoney:
Z198070176300 (USD), R331072455372 (RUR), U289806567151 (UAH)